Gestión y Estrategia / No. 9 / Enero-Junio, 1996 / UAM-A
Comentarios criticos a la nueva Ley de los Sistemas de Ahorro para el RetiroHéctor R. Núñez Estrada |
Al respecto el Prof. Clemente Ruiz Durán al analizar los procesos de seguridad social en América Latina nos señala que: "Este proceso fue mediado por la crisis fiscal del estado latinoamericano, lo que dio por consecuencia la aparición de un esquema conservador para la reforma, apareciendo ideas que no se adaptan al pensamiento desarrollado a lo largo del siglo XX, en términos de asegurar niveles mínimos de vida para la población. En su lugar se perfiló un esquema de mercado para la seguridad social el que no toma en cuenta las nuevas realidades latinoamericanas de finales de siglo...por lo mismo el mercado no puede ser una solución que resuelva, sino una que profundice la desigualdad". (Ruiz Durán, Clemente. 1996).
Con la nueva Ley de los Sistemas de Ahorro para el retiro el Gobierno Federal abdica el seguir administrando y operando los fondos de los trabajadores y los transfiere al sistema financiero, concretamente a que los asignen y administren los banqueros y las casas de bolsa. Emerge en este nuevo sistema de ahorro para el retiro la figura de las Administradoras de Fondos de Ahorro para el Retiro, (AFORES) que administrarán sociedades de inversión especializadas en fondos de retiro, (SIEFORES)., las que serán administradas por los intermediarios financieros del mercado de valores, los cuales tomarán las decisiones de inversión de los fondos de retiro para colocarlos en instrumentos financieros.
En el presente artículo se analiza la mencionada Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, discutida y aprobada por el Congreso de la Unión y publicada en el Diario Oficial el 23 de mayo de 1996. Supuestamente por primera vez en la historia los trabajadores podrán decidir en qué SIEFORE invertir su ahorro para el retiro, lo cual no deja de constituir una "revolución" en la legislación laboral. Se quiere convertir en expertos financieros a los trabajadores para lo cual tendrán que suscribirse a las principales redes informativas como infosel e internet, pues seguramente el siguiente paso, de seguir aumentando la desocupación en nuestro país, habrá que mandarlos a asesorar a los brokers de Wall Street. Por fin los trabajadores tienen derecho a jugar en la bolsa, o ¿a que los intermediarios financieros jueguen los fondos de retiro de los trabajadores, cómo ya hicieron en años pasados con los depósitos de los clientes al otorgar créditos sin considerar suficientemente el riesgo?.
El objetivo según se expone en la Iniciativa presidencial es: "...proporcionar a la ciudadanía un sistema de pensiones, eficiente y financieramente sustentable, que garantice de manera transparente y justa el otorgamiento de una pensión para los trabajadores al momento de su retiro, en los casos de incapacidad o en caso de muerte" (Zedillo, Ernesto. 1996).
La operatividad de la reforma es a través de un sistema de capitalización individual, lo que significa que cada trabajador tendrá su cuenta en la cual se le abonarán las aportaciones que hagan el Gobierno y los patrones, así como las que realice el propio trabajador que pueden ser tanto las establecidas por la ley como las aportaciones voluntarias.
Dentro de las ventajas que señala el Ejecutivo de este nuevo sistema de ahorro para el retiro, se encuentran que: "...el trabajador no pierde sus derechos sobre las aportaciones realizadas, aún cuando éste deje de cotizar al Seguro Social. Así, se pone fin a una práctica injusta en que los trabajadores que no cumplían los requisitos mínimos para pensionarse, perdían el derecho a reclamar las aportaciones realizadas durante su vida laboral" (Zedillo, Ernesto. 1996).
Otra ventaja de acuerdo al autor de la Iniciativa que se analiza se refiere a que el trabajador podrá conocer la cuantía de sus recursos, quién los administra y en qué están invertidos. Aquí se expresa el verdadero fondo de la reforma, el que las mencionadas cuentas individuales no serán más administradas por la institución pública de seguridad social, es decir, por el IMSS, de acuerdo a la exposición de motivos de la Iniciativa del Ejecutivo: "...se contempla que los recursos de las cuentas individuales sean administrados por entidades financieras especializadas, denominadas Administradoras de Fondos de Ahorro para el Retiro (AFORES), mismas que serán elegidas libremente por cada trabajador" (Zedillo, Ernesto. 1996).
Lo expresado anteriormente no es otra cosa que transferir los recursos que tradicionalmente se administraban y se recaudaban por el IMSS a manos de las instituciones financieras, es decir, se consolida la continuación del modelo neoliberal, que ahora privatiza el ahorro para el retiro de los trabajadores. Al respecto José Angel Conchello ha escrito que: "El gobierno piensa más en rentabilidad bancaria que en la vejez obrera...Para los dueños de las Afores esto va a ser el negoción del siglo. El gobierno les va a entregar 12 por ciento del salario obrero" (Conchello, José Angel. 1996).
Si consideramos los resultados de la reciente reprivatización bancaria no se auguran buenas expectativas para los fondos de retiro, en primer lugar porque el Gobierno abandona la política de seguridad social que había ejercido hasta antes de la reforma y también porque transferirá al sector privado los ahorros de la masa de trabajadores, con todos los riesgos que esto implica, subordina el derecho constitucional a la seguridad de una pensión a las leyes de la oferta y la demanda en un mercado de valores que ha sido altamente especulativo y que puede presentar nuevamente cracs como el de 1987 y 1995, que implicaron pérdidas sustantivas de miles de tenedores de títulos, situación más vinculada al ciclo económico y de los negocios que a los supuestamente férreos mecanismos de regulación y control por parte de las autoridades financieras como es el caso de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, que finalmente no pueden impedir una desvalorización de los títulos en una caída de la actividad económica. Por lo tanto, no basta el que exista una estricta regulación y supervisión por parte del Gobierno Federal a través del órgano especifico denominado: Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el retiro (CONSAR).
Al margen de las consideraciones gubernamentales en el sentido de que la creación de las AFORES hará crecer el ahorro interno y por lo tanto se generará crecimiento económico con mayor justicia social, considero que es una figura demandada por el capital financiero para centralizar los ahorros para el retiro de los trabajadores. Un punto de vista expresado en la publicación quincenal de la UAM- Azcapotzalco, aleph, se señaló que: "...especialistas aseguran que este proyecto es un paso más en el abandono de la actual concepción de seguridad pública, solidaria, integral y obligatoria, sustituyéndola por el proyecto neoliberal, individualista, privatizador, concentrador de la riqueza". (UAM-A. 1996).
Sin embargo, existen otras interpretaciones sobre los alcances de la Ley, como la profunda reflexión filosófica del C. Diputado Francisco Suárez Dávila al argumentar a favor de la Ley que nos ocupa, en su discusión en el Congreso, al decir: "La reforma no sólo beneficia al trabajador individual, beneficiando al individuo se beneficia al todo; el ahorro de uno se pone a trabajar para el beneficio de la nación" (Suárez Dávila, Francisco. 1996). Entendemos ahora el porqué se ha beneficiado a los banqueros.
Se olvida la historia reciente de la economía mexicana y se hacen cuentas alegres al aseverar el Ejecutivo que: "Las cuentas individuales administradas por las AFORES, traerán importantes beneficios para los mercados financieros y para la economía en su conjunto. El crecimiento económico se estimulará al canalizarse el ahorro que se genere hacia la inversión productiva" (Zedillo, Ernesto. 1996).
Los dueños del mercado de valores indudablemente resultarán beneficiados, lo que no es seguro es que necesariamente tales recursos se transformen en inversión productiva, pues al canalizarse masivamente al mercado de valores y si no hay una expansión equivalente en la emisión de nuevos títulos lo que sucederá es que en el caso de los de renta variable solamente subirán de precio los valores existentes, otorgando ganancias extraordinarias a quienes ya están en el mercado, pero una vez pasado el efecto de la burbuja especulativa vendrá un ajuste de precios donde tenderán a la baja y los títulos adquiridos para los trabajadores pueden desvalorizarse más allá de su precio de adquisición y tener una minusvalía en su cartera. En el caso de títulos de renta fija, como ya ha sucedido en otras ocasiones, se les puede aplicar el llamado impuesto inflacionario, con lo cual los rendimientos reales serán negativos.
A mi juicio, la exposición de motivos no fundamenta con argumentos de fondo el porqué se impone un nuevo sistema, dado que las supuestas ventajas que señala podrían haberse obtenido bajo la administración de dichos fondos por parte del IMSS sin que se corriera ningún riesgo.
La CONSAR expedirá también disposiciones dirigidas a los intermediarios financieros en torno a la constitución, organización, funcionamiento y operación de las AFORES y SIEFORES y otorgará las concesiones respectivas a quienes cumplan con los ordenamientos.
Esta facultada la CONSAR para recibir y dar trámite a las reclamaciones que hagan los trabajadores en contra de las instituciones de crédito y las administradoras de fondos de retiro, de acuerdo a un procedimiento de conciliación y arbitraje establecido en la propia Ley.
En cuanto a información la Ley prevé en el Artículo 5o., fracción XIII, que la CONSAR deberá: "Rendir un informe semestral al Congreso de la Unión sobre la situación que guardan los sistemas de ahorro para el retiro". En ningún momento se especifica el objetivo del informe, debiera haberse señalado claramente los fines, a mi juicio debió determinarse la función del Congreso de analizar dicho informe, solicitar toda la información complementaria requerida, y en su caso, aprobar el mencionado informe.
En cuanto a información a la opinión pública, se darán a conocer por la CONSAR: reportes sobre comisiones, número de afiliados, estado de situación financiera, estado de resultados, composición de cartera y rentabilidad de las sociedades de inversión, al menos cada trimestre. Esta es la información que continuamente deberá estar analizando el trabajador para determinar si sigue en la misma sociedad de inversión o bien, si la rentabilidad no es aceptable seleccionar otra composición de cartera ya sea con otros tipos de instrumentos de inversión u otra combinación de los mismos.
Deberá también analizar los estados de resultados y tener un pronóstico de las expectativas sobre la economía y los negocios, sobre la marcha de las principales empresas industriales, comerciales y de servicio en forma permanente para así poder tomar decisiones en forma oportuna sobre la asignación de su fondo de retiro. Esto es insólito, sin embargo la Ley que comentamos establece en su Artículo 47 que: "Los trabajadores, tendrán el derecho de elegir a cuales de las sociedades de inversión que opere la administradora que lleve su cuenta, se canalizarán sus recursos".
Tanto el presidente Zedillo como los miembros del Congreso que votaron su aprobación debieron estar concientes de que es imposible que los trabajadores ahora con su cuenta individualizada tengan un seguimiento permanente de las variables del mercado para la mejor toma de decisiones. Lo contrario será lo vigente, los intermediarios utilizarán en su provecho, de acuerdo con los intereses que representan, los recursos de los trabajadores, claro que si las condiciones económicas no son propicias, entonces habrá pérdidas y estas serán trasladadas a los trabajadores. Si hay beneficios, los menos serán aplicados a los fondos de retiro.
La Junta de gobierno es el órgano más importante, pues tiene entre otras funciones el otorgar o revocar las autorizaciones a las AFORES y SIEFORES. También se le atribuyeron facultades, en el Artículo 8 en su fracción II, para: "Ordenar la intervención administrativa o gerencial de los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro, con excepción de las instituciones de crédito e instituciones de seguros". Se infiere que dichos tipos de intervenciones se realizan cuando existen operaciones que no se apegan a la Ley, aunque no se aclara si en el caso de las instituciones que se excluyen, si fuera necesario serían intervenidas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con lo cual, al no especificarse pareciera que queda una laguna en la legislación.
La Junta de Gobierno deberá también: "Expedir las reglas de carácter general relativas al régimen de inversión al que deberán sujetarse las sociedades de inversión"; determinar el régimen de las comisiones que las AFORES y SIEFORES cobrarán por el manejo de los sistemas de ahorro para el retiro; conocer de las violaciones a la Ley por parte de los intermediarios financieros e imponer las sanciones.
El Comité Consultivo y de Vigilancia, como su nombre lo indica es de consulta y no de decisión como la Junta de Gobierno, su estructura es tripartita y se integra con seis representantes de los patrones, siete representantes gubernamentales y de instituciones de seguridad social. También seis representantes de los trabajadores, aunque habría que preguntarse si realmente representan los intereses de dichos trabajadores, pues la Ley establece que: "Los miembros representantes de las organizaciones nacionales de trabajadores, serán designados de la siguiente manera: cinco, de acuerdo a las formas utilizadas por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, conforme a los usos y costumbres en Comités análogos, y el sexto representante será designado por la Federación de Sindicatos de los trabajadores al Servicio del Estado".
Sus funciones básicas son las siguientes: Abrir, administrar y operar las cuentas individuales. Individualizar los rendimientos, enviar el estado de cuenta de la inversión a cada trabajador por lo menos una vez al año. Operar y pagar los retiros programados.
La composición del capital social de las administradoras estará constituido por un 51%, (acciones serie "A"), aportado por personas físicas mexicanas y personas morales mexicanas que tengan mayoría en la propiedad y control real de las empresas. El otro 49%, (acciones serie "B"), es de libre suscripción, este sería de acuerdo con la Ley el límite a la inversión extranjera dentro de las administradoras. Respecto de la concentración del capital social en una sola persona física o moral, no podrá tener más del 10% del control de acciones de ambas series.
A fin de mantener "...condiciones adecuadas de competencia y eficiencia" entre las diversas AFORES, ninguna podrá tener más del 20% de control del mercado de fondos de retiro. El manejo de las cuentas individuales tendrá un costo que no se derivará de las utilidades que obtenga la Administradora por las diversas asignaciones que pueda hacer de los fondos de retiro, en términos coloquiales, por el jineteo de los ahorros para el retiro, sino que adicionalmente los trabajadores tendrán que pagar una comisión por el servicio, de acuerdo al Artículo 37 de la Ley: "Las comisiones podrán cobrarse sobre el valor de los activos administrados, o sobre el flujo de las cuotas y aportaciones recibidas".
La competencia entre AFORES se realizará también con base en los distintos niveles de comisiones, cada administradora establecerá su propia estructura de comisiones e incluso podrá hacer cambios en las mismas, sin embargo, de acuerdo a la Ley: "Como consecuencia del cambio de comisiones, los trabajadores podrán traspasar sus recursos a otra administradora".
Estudios realizados en Chile señalan que: "Hay bastante consenso entre los especialistas respecto a que la administración del sistema de capitalización individual es muy cara...Una parte importante de este costo proviene de la dura competencia entre las AFP (Administradoras de Fondos de Pensiones). Pero naturalmente, el precio de esta competencia lo pagan los afiliados, a través de las comisiones" (Ruiz Tagle, Jaime. 1996).
La inversión en la cartera de valores se elige "hoy", en función de las expectativas de rendimiento que ofrece para el futuro si se presentan las condiciones preestablecidas. El que no puedan lograrse dichas expectativas corresponde al grado de riesgo que corre la inversión.
Para tal efecto cada sociedad de inversión, de acuerdo con la Ley: "...deberán contar con un comité de inversión que tendrá por objeto determinar la política y estrategia de inversión y la composición de los activos de la sociedad". Cada comité de inversión será el responsable de la estructuración de la cartera propia de cada sociedad de inversión, pudiendo existir múltiples variantes entre las carteras, de acuerdo a las probables preferencias de inversión que pudieran tener los trabajadores para que se les inviertan sus ahorros para el retiro, insistimos, siempre con la presencia del riesgo.
Lo anterior es reconocido expresamente por la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, pues en el Artículo 43 establece que: "El régimen de inversión deberá otorgar la mayor seguridad y la obtención de una adecuada rentabilidad de los recursos de los trabajadores". Desde mi punto de vista este es el Artículo de mayor importancia de la mencionada Ley, pues con la expresión de "deberá otorgar la mayor seguridad" el presidente Zedillo como autor de la Iniciativa y el Congreso que la aprobó abrieron las puertas al riesgo. Pero hay que aclarar que no es un riesgo común y corriente, pues lo que se pone en juego no son los recursos excedentes de los especuladores, de los funcionarios gubernamentales o de los miembros del Congreso, aquí la responsabilidad es muy grave, lo que están poniendo en juego son los ahorros de toda una vida de trabajo para poder sobrevivir una vez que el trabajador se haya retirado o tenga que pensionarse por un percance previo.
No debió estipularse que los fondos de retiro de los trabajadores deben sujetarse a un régimen de inversión con la mayor seguridad, en todo caso, debió legislarse en el sentido de que no debían correr ningún riesgo y tener un rendimiento real positivo de varios puntos por encima de la inflación. Para tal efecto la redacción alternativa debió haber sido: "ARTICULO 43.- El régimen de inversión deberá otorgar ABSOLUTA seguridad y la obtención de una rentabilidad REAL POSITIVA de varios puntos por encima de la inflación." Al respecto en uno de los párrafos del Artículo 47 se señala que:
Se ha argumentado que estos nuevos sistemas han dado muy buenos resultados en otros países, particularmente en el caso de Chile. Sin embargo, hay autores chilenos que nos advierten que solamente en el largo plazo se puede tener un juicio bien fundado sobre su funcionamiento, por ejemplo, Jaime Ruiz Tagle no dice que:
Veamos si no, los prospectos de información a los trabajadores elaboradas por la AFORES, de acuerdo al Artículo 47, se les deberá precisar lo siguiente:
La conclusión es que nunca debió privatizarse la administración de fondos tan delicados como son los de retiro de los trabajadores, tomando en consideración los recientes antecedentes tan nefastos y perversos del sistema financiero mexicano, como muestras tenemos primeramente el crac del 87 en el cual hay pruebas expuestas por miles de inversionistas sobre manejos irregulares de sus cuentas que los llevaron a pérdidas cuantiosas por parte de los mismos operadores financieros a los cuales ahora nuevamente se les canalizan los recursos de los trabajadores. Otra es la gran ineficiencia bancaria mostrada con el crecimiento exponencial de la cartera vencida, las irregularidades fraudulentas de diversos bancos y la acallada responsabilidad de Nacional Financiera, sin embargo a esos mismos operadores se les canalizan ahora los recursos de los trabajadores.
Lo anterior se confirma al señalar el mencionado Artículo 43 de la Ley lo siguiente:
a) Instrumentos emitidos o avalados por el Gobierno Federal;
b) Instrumentos de renta variable;
c) Instrumentos de deuda emitidos por empresas privadas;
d) Títulos de deuda emitidos, aceptados o avalados por instituciones de banca múltiple o de banca de desarrollo;
e) Títulos cuyas características específicas preserven su valor adquisitivo conforme al Indice Nacional de Precios al Consumidor; y
f) Acciones de otras sociedades de inversión, excepto sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro."
La exposición de motivos de la Ley en ningún momento fundamentó el porqué las carteras de las sociedades de inversión pueden incorporar instrumentos de renta variable, ni siquiera el supuesto de que los trabajadores se harían ricos en el largo plazo, es decir, como decía Keynes, cuando estén muertos.
Al respecto Ruiz Tagle nos presenta una argumentación seria:
El Prof. Clemente Ruiz Durán nos señala al respecto que:
Sin embargo, en nuestro país aparece milagrosamente un superórgano: el Comité de Análisis de Riesgos en
cuyas manos se ponen los trabajadores para la salvaguarda de sus fondos de retiro y de su rentabilidad, ya
nadie debe preocuparse ni alarmarse, el círculo está cerrado, si los comités de inversiones de las sociedades
de inversión aumentan el riesgo de las inversiones de los trabajadores, o se equivocan, pues ya tenemos
nuestro Comité de Análisis de Riesgos para impedírselos y además corregirlos. La Ley, en su Artículo 45
establece que:
La complejidad del trabajo del superComite y la experiencia en nuestro país de órganos de supervisión y
vigilancia en materia de valores, como fue en su momento la entonces Comisión Nacional de Valores,
resulta que actúan a toro pasado y finalmente ocultan donde quedó la bolita. En este caso considero que la
multiplicación de la alta burocracia no es la mejor solución, pues los pronósticos sobre el futuro de la
economía y los negocios que elaboran o adoptan los órganos oficiales, encabezados por los que realiza el
Presidente o la secretaría de Hacienda, hasta la fecha, no se han apegado mucho a los acontecimientos
reales. Al observar a posteriori las discrepancias entre los pronósticos color de rosa y la cruel realidad (para
la mayoría de los mexicanos), el Secretario de Hacienda solamente ha acuñado frases célebres como aquella
que pronunció ante el Congreso mexicano al fundamentar el Acuerdo Ortiz-Rubin, al decir: "Nunca hay que
volver a repetir el error" (ver La Jornada. 2-3-95 y Nuñez, Héctor et al, 1995).
Los trabajadores deberán vivir eternamente agradecidos a quienes votaron aprobatoriamente la Ley que nos
ocupa, pues con su economicismo mixto vergonzante hicieron el gran favor de incorporar en el Artículo
octavo ¡transitorio!, el derecho a que el IMSS pueda constituir una AFORRE, siempre y cuando cumpla con
los requisitos previstos. Dónde se había visto más énfasis en la defensa de la Constitución si no es con los
voceros de la supuesta rectoría económica del Estado.
Sobre el particular, el exdirector del IMSS, Ricardo García Sáinz "se pronunció por una administradora
única, que pudiera ser manejada por el IMSS, o por algún organismo tripartita, a la vez de que insistió de
que en materia de seguridad social se ha dado un gran retroceso, luego de las reformas constitucionales
realizadas en diciembre pasado" (González, Víctor, El Financiero. 11 de abril de 1996).
Hay que considerar que la economía se desarrolla en ciclos, más en el largo plazo que es en el que se sitúan
los ahorros de los trabajadores, entonces en las inevitables contracciones de los negocios y cracs del mercado
de valores se presentarán al margen de cualquier Comité de riesgos. No nos preguntaremos si ¿puede ocurrir
de nuevo?, lo hemos estado viviendo en los últimos 14 años, la respuesta es: está ocurriendo y volverá a
presentarse, son formas de ganancia extraordinaria del capital financiero que no se detendrá solamente
porque son los ahorros de los trabajadores.
En el mismo sentido se dio la argumentación del C. Diputado Saúl Escobar en la Discusión en el Congreso
de la Ley que nos ocupa. expresó: "...ni la regulación más excesiva interventora de la Secretaría de Hacienda
a través de la CONSAR a los Sistemas de Ahorro para el Retiro, podrá modificar el comportamiento
inestable y vulnerable del mercado financiero y de capitales mexicanos que se encuentran estrechamente
ligados y determinados por el comportamiento y dinámica del capital financiero internacional, ni podrá
impedir el grave riesgo siempre latente ante una crisis generalizada del sistema de pagos". (Escobar Toledo,
Saúl. 1996).
El Comité de Riesgos cumplirá formalmente con la Ley, en el supuesto caso de una caída vertical en el
precio de las acciones, fijará el plazo para que las sociedades de inversión recompongan sus carteras. Las
sociedades de inversión acatarán el plazo y modificarán las carteras dentro de ese lapso que no está definido
por la Ley, a los trabajadores que les toque el retiro, al hacerles la valuación de sus carteras a precios de
mercado ínfimos, se les pagará con taparoscas. ¡Nada al margen de la Ley!.
"El Comité de Análisis de riesgos tendrá por objeto el establecimiento de criterios y lineamientos para la
selección de los riesgos crediticios permisibles de los valores que integren la cartera de las sociedades de
inversión".
La estructura del Comité estará integrada por tres representantes de la CONSAR, dos de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, dos del Banco de México, dos de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y
dos de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas. Referencias bibliográficas
