Gestión y Estrategia / No. 9 / Enero-Junio, 1996 / UAM-A
Estado y Globalización: Las tareas pendientes.Juan González García.*José Guadalupe Vargas Hernández.** |
A partir de la década pasada (80's), en el mundo empezó a consolidarse un fenómeno adherido a la última forma que asume el capitalismo internacional de fin de siglo (el período de gestación del mismo a escala internacional, bien podría ubicarse posterior a la Segunda Guerra Mundial, aunque el capitalismo propiamente date de los siglos XVI-XIX)1. Este fenómeno ha sido bautizado como la globalización de la economía mundial2. Dicho fenómeno ha estado aparejado al de la fragmentación del proceso productivo y al creciente intercambio comercial con un fondo caracterizado por los denominados bloques económicos: Europa, Cuenca del Pacífico, Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA en inglés), Acuerdo de Libre Comercio de Asia (AFTA, en inglés), Mercosur, Grupo Andino, etc. 3 Esta situación de globalización vis a vis regionalismo (entiéndase bloque económicos) en sí ha estado cubierta por una serie de factores inherentes a cuestiones culturales, étnico-religiosos y de idiosincracia.
Después de la década de los ochenta (90's), se han consolidado ambos fenómenos y la característica constante ha sido la intensificación de la competencia mundial por los mercados nacionales (macrocompetencia sustentada en la productividad), el aumento en el volumen y valor sin precedentes del comercio mundial de bienes y servicios -particularmente el de los servicios financieros-, la creciente parcialización del proceso productivo en economías de escala y alcance principalmente en las en las zonas económicas especiales, los crecientes flujos de migración internacional, la aceleración de los flujos de capitales entre los países del orbe, la revolución de las telecomunicaciones que han destrozado virtualmente el mito de las distancias e idiomas, el avance científico-tecnológico de las economía desarrolladas y sus baluartes: las grandes corporaciones transnacionales, la reconceptualización del desarrollo económico cuantificado en el PIB-percápita por el desarrollo humano y sustentable, etc., etc., pero sobre todo, por la reconceptualización y reconfiguración que el Estado-nación está asumiendo en muchos de los países en los que dicha globalización ha penetrado, obligándolos a instrumentar políticas de privatización y de desregulación de la actividad económica al interior de sus territorios y en la estructura de él mismo. Finalmente, estos fenómenos, están modificando aceleradamente los sistemas de organización, trabajo, comercio, distribución, educación, hábitos de consumo, educación, en fin, los estilos de vida del individuo universal de fin de siglo.
Relacionado directamente con lo económico, las políticas al estilo laissez-faire, laissez-passer del mercado abierto4 implementadas por los gobiernos, han sido la base a partir de la cual, se han instrumentado y fundamentado políticas económicas, que han visto al mercado como el mejor asignador de los recursos escasos. Precisamente, la carencia de estos recursos, principalmente financieros, en muchos países tanto en desarrollo como algunos desarrollados ha propiciado que, desde mediados de la década de los ochenta, más de 75 países en el mundo lleven a cabo reformas en sus sistemas jurídico-económicos5 , para hacer más atractivos sus recursos naturales y espacio territorial a los grandes inversionistas internacionales: inversión extranjera directa y join-ventures y franquicias, principalmente (sin considerar los préstamos bancarios y la inversión-portafolio, que son importantes por su magnitud a escala mundial).
De otro lado, las tendencias internacionales recientes, luego de más de cincuenta años de vigencia del llamado Estado del Bienestar (1929-1933 hasta la primera mitad de los ochenta) han girado hacia la reversión del accionar del Estado-gobierno de sus responsabilidades económicas y sociales para con sus súbditos, 6 buscando de esta manera ajustarse a los derroteros de la economía mundial y dejar libre el camino (mercado abierto) para que sea el gran capital y la gran empresa transnacional, principalmente, los que se encarguen de los asuntos económicos7 . En aras del equilibrio presupuestal gubernamental y de una mera regulación en el sistema económico, la mayoría de los Estados nacionales, han sido convencidos cuasi-compulsivamente por los organismos financieros y comerciales supranacionales y sus políticas de corte liberal ortodoxo asi como por las grandes corporaciones transnacionales (CTN's), para que apliquen políticas, que les han significado a estas (CTN's) la entrega de industrias productoras de bienes y servicios otrora estratégicos dentro de los esquemas de desarrollo nacional, autónomo que tenía al Estado como garante de los intereses de los ciudadanos de esos países.
Así, coincidentemente con la consolidación de la globalización económica del capitalismo abierto en los 80's, se ha dado el desmantelamiento de la antigüa empresa del Estado y/o sector paraestatal, que ha transferido apresuradamente el stock de capital nacional al gran capital, nacional y/o transnacional, en tan solo década y media ya que: "... según datos del Banco Mundial, más de 80 países lanzaron programas de privatización de sus empresas públicas o nacionalizadas. Desde 1980 se han privatizado 6,832 empresas públicas en el mundo, 2000 de las cuales se encuentran en los países en desarrollo..." 8 . El mecanismo mediante el cual se dio dicho giro fueron las políticas de venta, fusión, transferencia, liquidación y extinción.
México, que tiene antecedentes de intervención del Estado en la economía mediante los estancos, pero sobre todo a partir de la promulgación de la Constitución de 19179, no escapa -era imposible y es imposible escapar- a las tendencias desreguladoras y privatizadoras imperantes en el mundo, las cuales tienen como trasfondo la reducción a su mínima expresión del accionar estatal en el sistema económico y la reeficientización de sector público y privado nacional. Concidentemente con dichas tendencias, luego de un período de más de 10 años de alargamiento artificial del modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones (1940-1971) y luego de vivir la crisis más seria hasta entonces del capitalismo nacional (1981-1982), se promovió la gestación e inicio de un modelo de desarrollo orientado a las exportaciones (1983-1988), que tuvo como propósito, atemperar los efectos de dicha crisis económica sobre los agentes económicos y sobre la población en general, como un objetivo de corto plazo y en el largo plazo, volver a la economía nacional una potencia media. Sus baluartes principales fueron: la reordenación económica (eficientización) y el cambio estructural (modernización industrial), mediante los cuales se pretendió llevar a cabo la reconversión industrial y la diversificación comercial con el exterior. 9
Durante los años posteriores a 1988, la política económica de los siguientes dos sexenos de gobierno (1988- 1994 y 1994-2000)11, han seguido de manera general la línea trazada desde finales de 1982 por el gobierno de Miguel de la Madrid Hurtado. Para el ex-presidente Salinas de Gortari, "...un Estado más grande no es necesariamente un Estado más capaz y ser más propietario no es ser más justo..., el papel de la administración pública para la modernización económica es esencial para la promoción del desarrollo"... por lo tanto... la empresa pública se sujetará a un profundo proceso de modernización estructural, y se concentrará en las áreas estratégicas para el desarrollo de su actividad"10. Así, la política de adelgazamiento del Estado tuvo continuidad transexenal, que se mantiene hoy día.
Sin embargo, los resultados de la aplicación de acciones y decisiones de política económica de corte ortodoxo-heterodoxo que han chocado con la estrategia general del modelo exportador (en lo interno), resultaron en la segunda gran crisis del capitalismo mexicano en el último tercio de siglo (por efectos de lo externo) y la primera de la llamada globalización económica. Así, en diciembre de 1994, debido a factores estructurales relacionados con la débil planta productiva, el sector externo endeble, la errónea política de paridad cambiaria y la especulación financiera latente, se presentó una histórica caída del PIB en más de - 7.0% en 1995, que reflejó la conducción también errónea del sistema económico por los diferentes gobiernos del cambio estructural y la modernización económica, que han privilegiado el saneamiento de las finanzas públicas y el control inflacionario por sobre la estructura económica y social nacional y únicamente han mostrado la inoperatividad de la administración pública. De esta manera, debido tanto factores exógenos como endógenos, el gobierno en cuanto expresión política del Estado, ha tendido a disminuir su participación en la economía. Los órganos del gobierno central y el sector paraestatal que comprenden los niveles federal, estatal y municipal han sido sometidos a los lineamientos de la política económica imperante, que pretende ver en lo mínimo el máximo beneficio económico-social para el gobierno.
La estructura del sector público, ha tendido a transformarse, ya que, la política económica y dentro de esta, la política fiscal, han sustentado un programa que ha redimensionado al sector público (Estado) en el sistema económico, al grado de convertirlo en prácticamente un arbitro de dicho sistema. 11
A partir de 1989, se inició el proceso de desregulación de la actividad económica general que abarcó: industria, comercio, agricultura y sector paraestatal. Entre 1989 y 1993, se realizaron un total de 289 modificaciones entre reformas, disposiciones, decretos y reglamentaciones. Se crearon nuevas leyes como las de: Inversión Extranjera Directa, Ley Federal de Turismo, la Ley Federal de Puertos, la Ley Federal de Protección al Consumidor, la Ley General de Salud, de Correduría Pública, Ley de Cinematografía, Ley de Aguas Nacionales, Ley de Sanidad Animal y Vegetal, Ley Federal de Competencia Económica, Ley de Comercio Exterior. 12Un total de 289 disposiciones, reformas y reglamentaciones se dieron durante todo este período, que ha sido característico porque marcó en sí la génesis de un nuevo esquema para el sistema capitalista nacional13. De esta manera, el Estado-nación en México se mantuvo acorde a las pautas del capitalismo internacional, el cuál, pretende ver en el mercado abierto la base del funcionamiento óptimo del sistema global.
La privatización, sin lugar a dudas, aunque fue un proceso que inició desde 1983, ha sido un proceso vertiginoso durante los primeros 10 años y lento en los tres últimos. Durante estos trece años, el gobierno ha transferido al sector privado (incluyendo transferencias, fusiones y extinciones) 955 empresas de las 1155 con que contaba en 1982 dejando tan sólo 200 para 1995. Aunque, se prevé que en la última fase del proceso desincorporizador, dicho número se reduzca por la decisión de privatizar alrededor de 42 empresas paraestatales en los siguientes dos años en sectores como: comunicaciones y transportes; hacienda; gobernación, ganadería y turismo, una de comercio y fomento industrial, una de desarrollo social y otra que aún no está autorizada más las relacionadas con la petroquímica secundaria, gas, energía eléctrica y ferrocarriles. 14
Esta privatización, ha posibilitado, que el Estado presente cuentas saneadas, tanto por los ingresos que le significó la venta de dichas empresas como por los subsidios, donaciones y exenciones fiscales que otorgaban a dichas empresas y que hoy no forman parte de los egresos públicos.
De esta manera, desregulación y privatización se combinaron para hacer entrar a México de lleno a la globalización económica, que exige además de estas condiciones, otra serie de condicionantes relacionadas con la estabilidad político-social, la dotación de recursos, un merco jurídico claro, repatriación de capitales, docilidad de la mano de obra, estabilidad cambiaria, etc, etc. en su relación con el exterior15 . Del lado interno, una cuasi-reforma económica del Estado, que ha dejado a los particulares obrar de acuerdo a las fuerzas abiertas del mercado para incentivar y promover la eficiencia del sistema capitalista nacional.
El Estado-gobierno de las dos últimas décadas, que es quien ha promovido la reinserción de México al contexto mundial prevaleciente, no logró insertar y preservar las características propias del capitalismo nacional ni supo cuidar del llamado interés nacional, pues, la globalización económica, que no es una moda pasajera sino que ha trastocado todas las estructuras del país y de muchos países, no sólo ha despojado de recursos naturales y empresas paraestatales a los conacionales, sino que los ha sumido en una gran crisis que pone en riesgo la propiedad nacional y de algunas clases sociales nacionales, que en décadas de trabajo y esfuerzo lograron cierta acumulación de capital para su resguardo post-laboral. La seguridad económica de la sociedad en el futuro inmediato, se encuentra incierta, sumida en la vorógine del discurso público, que ve en el futuro mediato el cumplimiento de sus promesas de crecimiento económico, administración pública eficiente y equidad social del bienestar (sic).
Ello, aunado al hecho de que no es una regla que el éxito acompaña siempre a lo privado, pues, de acuerdo al estudio mencionado sobre la privatización mundial, el sector privado es tan o más ineficiente y burocrático que el público, con la ventaja de que éste, al encontrarse en una estructura oligopólica de mercado, traslada los precios altos al consumidor final y sume en la ruina a los pequeños inversionistas. Tal como fue el caso del Eurotunel, que tuvo un costo 40% más alto que el proyectado en su fase de construcción y tres años de retraso. 16 En el caso de México, lo que se buscaba con la privatización no se logró. "...En unos cuantos años, empresas deliberadamente saneadas y luego vendidas entraron en números rojos (aerolíneas); otras que reportaron buenos resultados financieros, reportaron mejores gracias a la política de tarifas que el gobierno autorizó (Telmex); otras más fueron transferidas o desaparecidas (Inmecafe, Tabamex, etc.); algunas le resultaron muy costosas a la nación (vgr, banca, carreteras de cuota, etc.),..." 17 Y, más bien se constató que no todo lo que el sector privado es exitoso y no todo lo que el Estado realiza, lo hace mal. De ahí que se plantee que la problemática de la intervención del Estado en última instancia no está relacionada a la cantidad sino a la calidad en que se dé dicha intervención.
La globalización, si bien ha tenido la virtud de despertar violentamente a los agentes de la economía nacional de una manera ingrata y hacerles ver que será la competencia internacional en los mercados mundiales y en el propio mercado nacional lo que podrá mejorar la competitividad de la economía nacional. Ha hecho ver mal al Estado mexicano, quien ha carecido de una estrategia integral para ver en su propia participación en la economía, no una carga social, sino la posibilidad real de una armonización de intereses económicos: el interés nacional vis a vis el interés internacional. Repensar en la intervención del Estado en la economía de mercados concretos y globalizados, es una condición sine-quanon de este18 pues, no es el mejor Estado, aquel que tiene una estructura mínima, ni el que tiene superávit primario sino aquel que con raciocinio económico, no desatiende las funciones social-económicas que le dan sustento real. Ello, de ninguna manera iría contra los principios del mercado abierto, ya que el Estado es algo más que puramente economía sana. Esto, implicaría que, sería posible mantener una hacienda pública sana con una equidad social, que devuelva a los conacionales, las posibilidades hurtadas de superación y desarrollo, tendientes a una real (más participativa) reinserción de México en los mercados internacionales.
Para lograr lo anterior, se requiere que sea la propia administración pública la que responda a las exigencias económicas internas sin mostrarse hostil frente al exterior. El Estado, si bien ha dado algunos pasos en la regulación de lo económico y ha jugado un rol determinante en la privatización, debe ahora responder tanto a los requerimientos de la globalización económica atendiendo también los intereses de los conacionales. Ahí, radica precisamente la importancia de que esta no sea guíada únicamente por los criterios de mercado.
Desde la perspectiva de la administración pública, la globalización económica significa que el balance entre las organizaciones privadas y públicas, al favorecerse un sistema que privilegia la propiedad privada sobre la propiedad estatal, se ha inclinado hacia las organizaciones privadas. Pero ello, no ha significado que la asignación de recursos sea la óptima. Mintzberg19 sostiene que "existen organizaciones poseídas privadamente, o para puntualizar, ya sea cercanamente posesionadas por individuos o ampliamente posesionadas en la forma de acciones negociadas en mercados. Ello, ha implicado la concepción de querer convertir a los gobiernos en negocios privados, pero esta situación ha evidenciado una carencia del manejo administrativo óptimo por parte del gobierno, pues como este mismo autor señala: "si tenemos que manejar propiamente el gobierno, entonces tenemos que aprender a gobernar la administración."200
Sin embargo, si se analiza con pretensiones objetivas los criterios organizacionales que han intentado orientar el accionar de la administración pública, es decir de la eficiencia y eficacia, resulta que estos no son debidamente entendidos, ya que una cosa son las directrices que el modelo de desarrollo económico ha implementado asi como la política económica subyacente que le da sustento en el corto plazo y otro el que se posea con un aparato gubernamental-organizacional que se encuentre en condiciones de apuntalar dicha estrategia en el largo plazo. Esto quiere decir que, puede presumirse que no existe un diseño previo en las organizaciones del sector público y de los servicios que proveen para la satisfacción de las necesidades: sociales, políticas y económicas, las cuales, además, tienen que abordarse de forma tal que contribuyan al crecimiento y desarrollo económico (en escala humana) y contribuya también a la elevación de la competitividad nacional. La administración pública en el Estado mexicano, además de redimensionada y más dependiente que antaño, ha sido mutilada y desarticulada en áreas que bien pudieron contribuir a no convertir al Estado mexicano en un instrumento más al servicio de los intereses del exterior globalizante.
En este sentido, la reducción del Estado a su mínima expresión (que en México aún no concluye, pues se está en una tercera fase) ha carecido de una reingeniería aplicada a los procesos administrativos para hacerlo no sólo más esbelto sino más eficiente y eficaz en la rectoría económica.
Es necesario centrarse en el diseño del nuevo modelo de administración pública para este Estado redimensionado, ya que, en un principio, las actividades relacionadas con la administración pública no se manejan con los mismos principios administrativos de la administración de organizaciones privadas, pues no tienen la misma aplicación para los ciudadanos, sujetos, clientes y/o consumidores del gobierno que para los consumidores finales de la empresa privada. La utilidad social que persigue el gobierno para con la sociedad, no coincide con la utilidad económica que persigue la empresa en el mercado.
Dentro de la administración pública propiamente en sí, el uso de métodos, técnicas y sistemas de la organización privada que operan bajo los principios de las fuerzas libres del mercado abierto, conllevan consigo un conjunto de valores y creencias. Es decir una cultura organizacional, que fundamenta la naturaleza misma del proceso administrativo de la administración estratégica, la cual al aplicarse al sector público, requiere como soporte de una cultura organizacional similar al de aquéllas organizaciones en donde su empleo ha sido efectivo.
Este hecho sienta como premisa, el cambio cultural cualitativo en aquéllas organizaciones del sector público donde este tipo de herramientas e instrumentos administrativos pretendan aplicarse con efectividad. Esto implica que las organizaciones de servicios públicos puedan conceptualizarse en el modelo comprador- proveedor, tal como es el caso de las organizaciones privadas, pero además debe sujetarse y supeditarse a las fuerzas del mercado abierto.
Los principios fundamentales que enfatizan el punto de vista de la administración y los cuales se colapsan frente a lo que la mayor parte de las agencias de gobierno hacen y cómo deberían funcionar ante la realidad laboral, son:
1.- "Las actividades particulares pueden ser aisladas -tanto una de la otra como de la autoridad directa.
2.- El desempeño puede ser total y propiamente evaluado por medidas objetivas.
3.- Las actividades pueden ser confiadas a administradores profesionales para hacerlos responsables de su desempeño. 21
Sin embargo, debido al diseño y aplicación discresional de las políticas públicas, resulta difícil, aunque no imposible, que las organizaciones proveedoras de los bienes y servicios públicos puedan operar supeditándose a las fuerzas del mercado abierto. Por lo tanto, para resolver este problema, es aconsejable que para aislar las actividades del control jerárquico directo en la forma que la administración prescribe, tiene que haber políticas claras, estables en el tiempo y no ambiguas, formuladas en la esfera política para su implementación en la esfera administrativa y se mantenga la claridad para su ejecución, en ambas esferas.
Algunas actividades gubernamentales, están interconectadas y no pueden ser aisladas, como en el caso de las políticas foráneas, pero existen otras, como las actividades del sector público que pueden ser aisladas horizontalmente una de la otra, más o menos, como en los casos de servicios de policía o prisión, pero pueden ser aisladas verticalmente, policia y recaudación fiscal.
La administración, la economía y la política son parte de un mismo proceso complejo que difícilmente se pueden separar y finalmente existen enormes dificultades para la medición del desempeño del sector público, donde muchas de sus actividades están ahí precisamente por las dificultades para medir su desempeño en términos de costos y beneficios, especialmente cuando la tendencia imperante es la economía supeditada a las fuerzas del mercado abierto.
Con respecto a la anterior problemática, los autores Jervis y Richards concluyen: 22 "...en resumen, si aplicamos las ideas del posicionamiento estratégico a la situación que encaran los proveedores de los servicios públicos, sugiere que a menos que opere en un medio ambiente que les permita un significante elemento de discresión, no solamente sobre los aspectos operacionales de su servicio, pero también sobre la estrategia organizacional ampliamente definida, entonces la economía dentro de la cual operan no recibe los mejores servicios públicos (por ejemplo, los más eficientes y efectivos). Los proveedores de los servicios que operan en un cuasi-o mercado manejado, pueden encarar inhibiciones en el direccionamiento, desarrollo, evolución o re-invención de su organización que no encaran aquéllos que operan en un mercado no manejado."
Como se ha descrito anteriormente, las reformas del Estado están siendo estimuladas por agendas de reformas político-administrativas expresadas en la creación de una nueva legislación para legitimitar acciones que provocan fuertes tendencias a la descentralización de funciones y operaciones, a la búsqueda del logro de objetivos de desempeño financiero y a enfatizar la promoción de los servicios con una clara orientación anti-social. Las teorías neoclásica de la agencia y económica de la burocracia constituyen los fundamentos de las agendas de las reformas a la administración pública.
Es importante, por lo tanto, entender que las reformas del aparato político-administrativo no solamente implican cambios para con la sociedad y en sus estructuras y procesos internos, sino que también se hace necesario, el desarrollo de formas de comportamiento apropiadas y públicamente aceptadas por los individuos, para determinar la responsabilidad y legitimación que establecen "la razón de ser" o misión de las organizaciones en esta nueva realidad del orbe, y especialmente de México.
Para el manejo del gobierno y su aparato administrativo, Mintzberg23 considera que existen cinco modelos diferentes de acuerdo con la forma en que el gobierno organiza el control de la autoridad, a lo que llama la superestructura y a las actividades de sus agencias o microestructura. Grosso-modo, se presenta adelante las características de cada uno de estos modelos para entender la complejidad del diseño institucional.
En otras palabras, este modelo de gobierno basado en el control del desempeño descentraliza a fin de centralizar, afloja a fin de apretar, lo que se refleja negativamente en términos de flexibilidad, creatividad e iniciativa.
-Socialización de los miembros para integrar un sistema social.
-Guía basado en principios y visiones más que en la imposición de planes y objetivos.
-Responsabilidad compartida y liderazgo que apoya que inspira confianza.
-El desempeño es evaluado por personal calificado y tomando en cuenta a los receptores de los servicios.
Si se realizara una evaluación acerca de las reformas y los cambios que se han desarrollado en los últimos catorce años, es muy posible determinar que en gran medida estos han tenido resultados inefectivos en el logro de la eficacia organizacional. Por ello, es que se requiere que los cambios también sean hechos en el sistema de gobernabilidad en uso". En vez de esto, el modelo de cambio organizacional implementado en el sector público de alineamiento y gobierno, implica que dichos cambios no solamente tengan que hacerse predominantemente en el "alineamiento" de una estructura organizacional, para buscar la eficiencia, sino también tienen que hacerse en el sistema de gobierno en uso.
Los procesos de legitimación de estas instituciones del aparato político-administrativo traerán consigo la gobernabilidad, en términos de la capacidad de las instituciones públicas para responder a las demandas de la sociedad civil, la cual tiene que darse en forma abierta, accesible y responsable.
Se entiende que lo que se necesita es un mayor giro en el énfasis hacia un modelo de gobierno normativo, con lo cual se refuerza la necesidad que existe de la "gobernabilidad" de la administración pública, y que conlleve una finalidad: se necesita liberar a los profesionales de los controles directos de la burocracia gubernamental y estrechar las presiones de la competencia del mercado.
La calidad de la gobernabilidad es no solamente un valor en sí misma, sino que es la condición esencial de una buena administración pública para lo cual se requiere un modelo de administración estratégica que sea manejado por los valores que permitan la articulación y la resolución de aspiraciones e imperativos no conflictivos. La evidencia indica que las reformas apropiadas necesitan atención al proceso completo de gobernabilidad y responsabilidad, y no pueden ser alcanzados simplemente a través del cambio organizacional que no satisface fundamentalmente los principios del proceso de la política de gobernabilidad.
Para avanzar teóricamente en la resolución de esta problemática, se propone un modelo de administración estratégica con propósito público (administración pública estratégica) basada en dos elementos:
No se puede sacar la política de la política. Las sociedades inevitablemente están llenas de conflictos acerca de quién consigue qué, cuándo, dónde y cómo. A menos que exista un proceso efectivo para el manejo de los conflictos, éstos explotarán y destruirán las reformas de la administración y los servicios públicos.
II. Administración estratégica efectiva.
En escenarios de recursos limitados, la competitivad nacional requiere de alcanzar los máximos beneficios del gasto público que incluye la promoción de la eficiencia operacional, pero sobre todo significa una administración estratégica efectiva. No importa que tanto eficiente, pero si va en la dirección errónea, se estará fallando.
En este tipo de condiciones, se concluye que los administradores de organizaciones públicas necesitan tener espacios discresionales para posicionarlas competitivamente, la perspicacia para adoptar recetas apropiadas a las necesidades y situaciones específicas, las habilidades para usar procesos estratégicos que faciliten el aprendizaje, la imaginación para crear nuevos valores a través de alianzas y la visión para liderear sus organizaciones a la re-invensión de sí mismas.
2. Procesos efectivos de administración estratégica que faciliten la elección de alternativas, movilicen el consentimiento, y permitan el establecimiento de propósitos públicos. Los procesos de formulación y aplicación de las políticas requieren de ciertos criterios definidos por condiciones como las siguientes:
-Transparencia de los procesos.
-Permitir a los participantes buscar por una ventaja en la colaboración, sin descuidar la ventaja competitiva.
-Revelar las posiciones de los que detentan el poder, y permitir presionarlos para compartir su poder e involucrarse en el diálogo.
-Basarse en el principio de que los derechos individuales y la elección individual están limitadas por el más amplio interés público solamente después de un proceso necesario.
Ciertamente, el gobierno necesita de la administración pública para la implementación de sus políticas y estrategias, pero en la fase del diseño y formulación de estas políticas públicas, la propuesta concreta es que también la administración pública necesita del gobierno.
Las organizaciones del sector público mexicano hoy se encuentra presionadas por un contexto complejo, urgidas de cambios, no solamente por ser el signo de los tiempos, sino también, y principalmente, por rezagos en la satisfacción de demandas sociales, políticas, económicas y culturales. El cambio viene de afuera hacia el interior de las organizaciones. Las respuestas del redimensionamiento de la administración pública deben implicar, por lo tanto, el cambio de las políticas hacia la administración pública, estas respuestas tienen que ser dirigidas a cambiar el medio ambiente en el cual las organizaciones del sector público se desarrollan, lo que trae aparejado el correspondiente cambio en las estrategias.
Parte de la solución a la problemática que plantea la globalización a la reforma al Estado Mexicano, requiere de un balance entre las preocupaciones públicas con las demandas privadas de las instituciones, es decir de un correcto equilibrio entre un gobierno que diseña y formula una correcta política económica y una administración pública que implanta y ejecuta esas políticas para beneficio de una sociedad.
Finalmente es necesario agregar que parece ilógico que en el discurso se superlativicen los grandes logros del redimensionamiento del Estado y algunos de sus principales efectos en las finanzas públicas, pero no se considera que más que un Estado pequeño y con superávit no necesariamente significa que esté asumiendo cabalmente su papel económico-social y no significa tampoco que al interior de este se este desarrollando un óptimo proceso administrativo, ya que reconstruir una estructura organizacional que funciona sobre la base de la ineficiencia arraigada a cuestiones de índole político y de carencia de verdaderos profesionales en los mandos de dirección propiamente administrativa de las organizaciones públicas, requiere más que el mero discurso de querer reconvertir a la administración pública en un ente eficiente y eficaz, si antes no se conscientiza sobre el rol determinante del proceso administrativo dentro del quehacer público de toma de decisiones.
Introducir a la economía mexicana a los vaivenes de la globalización económica mundial ha tomado catorce años y los resultados globales hasta ahora no han sido nada favorables para el país. Dejar meramente en el discurso la llamada modernización de la administración pública y no seguir los lineamientos que tendieran a reeficientarla sobre principios propios de ésta y no únicamente de mercado abierto, parece ser un absurdo ya que aunque complementarias en algunos puntos, la administración pública tiene una razón de ser eminentemente social versus la administración pública que es la base invisible que sustenta el desempeño económico de la empresa privada.
1 Según Malcolm Waters: "el proceso que soporta a la globalización se específica a partir de las tendencias de la economía hacia la liberalización, que es la libertad de ordenar, y forzar un estado y clase de monopolización; tendencias de la política hacia la democratización; la desconcentración del poder y la tendencia hacia la cultura universal asi como la abstracción del valor y los estándares para muchos niveles altos de generalidad que permitan extremar los niveles de diferenciación cultural" (ver: Globalization. Chapter 7. The end of the world as we know it. pp. 158-164.).
2. Este fenómeno, es de una diversidad-complejidad tan vasta, que su análisis, bien merece la atención de todas las disciplinas científicas y cuasi-científicas, tanto desde una perspectiva aislada como en una interrelación multidisciplinaria (sistemas complejos). La paternidad precisa sobre la emergencia de este fenómeno así como su origen espacial, serían interesantes, pero más interesante es el análisis de los efectos de dicho fenómeno a escala nacional.
3. En adelante, sólo se considerará al fenómeno de la globalización, ya que, aunque en estricto sentido, debiera analizarse el fenómeno de la aparición de los bloques comerciales (regionales o subcontinentales) como un proceso adherido al de la globalización económica internacional, analizar los bloques económicos, merece un estudio aparte, lo que aquí no se hará.
4. El mercado abierto competitivo se basa en la presunción de que la persecusión agresiva del interés privado finalmente resultará en un bien público, de ahí que se pugne por la nula intromisión del Estado en asuntos privados tanto desde la perspectiva regulatoria como productor directo. (Una descripción más general en torno al concepto de marcado abierto vs libre mercado se encuentra en: Charles I. Mundale. La Naturaleza del Capitalismo y el Sentido de la Educación. En: Educación y Desarrollo de Recursos Humanos en la Cuenca del Pacífico: una visión internacional. ANUIES-UAG, México, 1995. pp. 210-213).
5. James M. Otto. International Competition for Mineral Investment: Implication for the Asia-Pacific. En, Asia Pacific Resource Development, Exploration and Mining Policy Directions. PECC. Minerals and Energy Forum. Ed. Peter Crowley, 1995. PP. 11-24.
6. De hecho, la intervención del Estado en el sistema económico se ha dado prácticamente desde la aparición en cuanto organización social máxima de éste. Ya en la antigüa Grecia, los Imperios Romano y Vizantino tenían un Estado interventor, lo mismo en la Edad Media, etc., aunque sus fines siempre han variado en época y espacio. Para la primera mitad de este siglo XX, dicha intervención responde más a la planeación de la actividad económica, desde el punto de vista del Estado rector-interventor y con la variable finanzas públicas como un elemento central en ésta. Asimismo, dicha intervención del Estado en la economía, siempre ha estado en debate, habiendo quienes pugnan por su mera actividad de orden y seguridad hasta quienes ven el él al único ente capaz de reducir las desigualdades económicas y sociales dada la imperfección del sistema capitalista que funciona sobre la base de la ganancia, otorgada por el mercado. (ver: Roberto Santillán López y Aniceto Rosas Figueroa. Teoría General de las Finanzas Públicas y el Caso Mexicano. UNAM-ENE, México, 1962. pp. 13-34.).
7. En torno a un examen sobre efectos iniciales de la privatización y desregulación en México y América Latina asi como su conceptualización, estilo y objetivos, ver: Francisco Suárez Farías (qepd). Políticas Gubernamentales de Privatización y Desregulación. ARGUMENTOS, No.8, UAM-X, Dic. de 1989.
8. Gerard De Seylis. Investigación mundial: el proceso de privatización, el más gigantésco robo de todos los tiempos, en Proceso, No.1024,junio 17, 1996, pp.42-45 (Proceso Internacional).
9. Al respecto ver: Carrillo Castro, Alejandro y Sergio García Ramírez. Las empresas públicas en México. México, Miguel Angel Pórrua. 1983. pp. 5-14 (citado por Omar Guerrero. El Estado y la Administración Pública en México. INAP, México. 1989, p.718.
10. Para constatar lo primero, ver: Programa Inmediato de Reordenación Económica (PIRE) que se encuentra contenido (pp. 117-119) dentro del esquema del Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, PEF, México, 1983, ver a su vez, pp.100-127.
11. Expresadas ambas en sus respectivos planes nacionales de desarrollo, 1989-1994 y 1995-2000.
12. Citado por: Jacques Rogozinsky. La privatización de empresas paraestatales. Una visión de la modernización de México. FCE, México, 1994. p. 35.
13. Al respecto ver: Gabriel Martínez y Guillermo Fárber. Desregulación económica (1989-1993). Una visión de la modernización de México. FCE, México, 1994.
14. El Financiero (Gustavo Sauri). Estancamiento privatizador. México,, viernes 13 de octubre de 1995. p.11a.
15. Op. Cit. pp. 16-17.
16. Op.Cit. Proceso Internacional. p.44.
17. Carlos Tello. Economía mexicana: hacia el tercer milenio. En:Nexos, 223, julio de 1996, pp. 47-55.
18. Michel Crozier. Estado modesto, Estado moderno. Estrategia para el cambio. FCE, México, 1992.
19. Ver Mintzberg, Henry. Managing government governing management. Harvard Business Review, may-june, 1996.
20. Op. Cit.
21. Mintzberg. Op. Cit.
22. Strategic management in a Re-invented government: Rowing 1, Steering 0. Paper prepared for The Strategic Management Society 15th Annual Conference. Mexico Cuty, 1995.
23. Managing government,... Op. Cit.
