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LA POLITICA BANCARIA DEL GOBIERNO ZEDILLISTA. LAS MEDIDAS DE SALVAMENTO DE LA CARTERA VENCIDA Y LAS REFORMAS AL MARCO LEGAL

Héctor Ricardo Nuñez Estrada

Profesor Investigador del Departamento de Administración de la UAM-Azcapotzalco

La política bancaria del régimen Zedillista ha consistido en un alto grado de proteccionismo hacia las instituciones de crédito que ha sido contrario a la ideología neoliberal predominante en su discurso, basándose en forma fundamental en transferir recursos a los bancos a través del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, las Unidades de inversión y finalmente con el Acuerdo de Deudores.

Además de los programas específicos señalados en el párrafo anterior, la política macroeconómica no ha sido totalmente desfavorable a los grandes grupos financieros y a los bancos, ya que tanto las altas tasas de interés como los altos márgenes de intermediación y los movimientos del tipo de cambio les ha permitido a pesar de la profundidad de la crisis y de la contracción del crédito, de acuerdo a la información de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, obtener al conjunto de bancos comerciales hasta el tercer trimestre de 1995, utilidades por un monto de 3,461 millones de nuevos pesos, cifra solamente inferior en 31% a la obtenida durante el mismo periodo en 1994.

Cabe aclarar que un informe de la Bolsa Mexicana de Valores reportó pérdidas de los bancos por $977 millones de pesos para el mismo periodo mencionado. Sin embargo cuando las estimaciones de la cartera vencida son de entre $60,000 millones hasta más de $100,000 millones de pesos, la pérdida por cerca de $1,000 millones sería un pequeño descalabro. Una explicación que surge es que si bien los programas de apoyo no han resuelto el problema estructural de la cartera vencida, cuya solución empieza en la reactivación generalizada y sostenida de la economía, sí se evitó la quiebra de la mayor parte de instituciones de crédito al transferirle el gobierno Zedillista, bajo diversas modalidades, un monto equivalente o cercano al de la cartera vencida.

En el mismo sentido de incrementar la capitalización, el régimen del presidente Zedillo ha realizado tres reformas al marco legal a lo largo de 1995, la primera durante el mes de febrero relativa a las modificaciones de las proporciones del capital social de las instituciones crediticias y sus sociedades controladoras, entre nacional y extranjero, con el propósito de dar cobertura a la entrada de capital financiero internacional para ampliar el capital social de los bancos y así lograr una mayor capitalización la cual había sido erosionada por la crisis en los primeros meses del año.

La segunda se refiere a la fusión de las Comisiones Nacionales Bancaria y la de Valores que dio lugar a decretar la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores en el mes de abril. Finalmente la tercera realizada en noviembre que tuvo como propósito plantear reformas del capital social de las filiales, disposiciones acerca del lavado de dinero y disposiciones sobre la protección de los usuarios de la banca.

Uno de los problemas centrales de los bancos y de las autoridades financieras ha sido a lo largo de 1995 el de la cartera vencida. También lo ha sido para los empresarios y personas físicas que contrataron créditos durante 1993 y 1994 cuya situación se agravó a partir de los llamados "errores de diciembre" y por la depresión subsecuente de la economía mexicana. El planteamiento que realizo en este artículo estriba en que se perdió la perspectiva del riesgo, tanto por los banqueros y los usuarios del crédito ante las expectativas que se suponían altamente benéficas derivadas del ingreso al Tratado de Libre Comercio, en parte como resultado de la propaganda gubernamental y también por la competencia interbancaria que originó el proceso de reprivatización que se tradujo en el otorgamiento masivo de créditos sin grandes restricciones, por la expansión de otros tipos de intermediarios financieros y por las perspectivas de ganancias del esperado crecimiento económico, que no solamente no llegó, sino que se transformó en una de las peores fases depresivas de la historia contemporánea del país.

La depresión durante 1995 afectó la recuperación de los créditos otorgados por la banca y los flujos de efectivo de empresarios por lo que no han podido redimir los empréstitos, originando que una cantidad considerable de empresas cerraran, otras redujeran sustancialmente sus operaciones y solamente las ligadas al sector exportador presentaran en menos escala este tipo de problemas. Ante la situación de colapso las autoridades financieras han tenido que intervenir en distintas ocasiones, primeramente a nivel macroeconómico contrayendo brutalmente los niveles de liquidez y del crédito y en relación a la situación de insolvencia bancaria y empresarial han transferido recursos del Fondo de Protección al Ahorro y también cuantiosos fondos públicos que como subsidios de nuevo tipo se han canalizado al sector financiero, previa cancelación de los subsidios a la tortilla y de reducción del gasto social, como una más de las perversiones del modelo neoliberal al cual son tan adictos los últimos gobernantes del país.

1.- El problema del riesgo crediticio.

El riesgo crediticio está vinculado al ciclo de la economía y de los negocios, en la fase expansiva los flujos de efectivo se aseguran de acuerdo al crecimiento de las ventas y los títulos de crédito pueden ser pagados sin mayor contratiempo. En la fase de contracción las ventas y las ganancias tienden a disminuir por lo cual el pago de los pasivos se dificulta. En la fase depresiva hay una destrucción generalizada de capital, un colapso en la inversión, en las ventas y en el empleo y los títulos de crédito pueden volverse incobrables y los bancos seguramente no podrán cobrar los créditos y tendrán problemas para afrontar los masivos retiros de depósitos. (Núñez, H. 1992)

Partiendo del hecho de que los bancos son intermediarios financieros entre la oferta de depósitos y la demanda de dinero, los recursos que manejan son propiedad de los depositantes, es decir, fundamentalmente de terceros. El riesgo se presenta en la medida en que los usuarios del crédito no puedan pagar y en que a su vez los bancos no puedan hacer frente a los retiros de sus depositantes.

Analizando los problemas bancarios de fines de los años ochenta y principios de los noventa en diversos países, la revista The Banker se pregunta: " ¿Qué fue lo erróneo? Los bancos olvidaron lo fundamental. Prestar dinero acarrea riesgos. Hubo una frenética competencia para atraer fondos y pasárselos a los solicitantes de crédito...durante el boom de los años ochenta. El resultado fue que los márgenes de los préstamos fueron forzados a un límite en el cual se ignoró la posibilidad que cuando la economía mundial se tornara recesiva los bancos necesitarían cubrir sus espaldas contra la amenaza de pérdidas de los préstamos" (The Banker. Febrero de 1993)

La vinculación entre los sectores financiero y productivo es estrecha y están ligados a los ciclos de los negocios. Al existir desfases entre ambos puede provocar que se sigan otorgando créditos sin perspectivas reales de crecimiento de la economía y las ventas, tarde o temprano vendrá el ajuste provocando la crisis de liquidez e insolvencia bancaria, al respecto Alfredo C. Rodríguez destaca que: "Si hay algo que puede afectar notablemente la existencia de un banco en el más breve plazo es el incumplimiento frente a los depositantes por falta de efectivo. La liquidez...es el punto neurálgico de la gestión bancaria" (Rodríguez, Alfredo., 1993). En etapas de corridas bancarias, de retiros masivos de depósitos, la falta de liquidez de los bancos pueden profundizar la crisis financiera, de ahí que requieran apoyos del Banco Central para detener el pánico generalizado. En el caso concreto de nuestro país, esta es una de las causas principales que originó que las autoridades financieras decidieran intervenir abiertamente en el salvamento bancario transfiriendo recursos, algunos de ellos de carácter fiscal o públicos.

Unos de los problemas centrales en la política de la administración bancaria son el del riesgo y el de las expectativas, que como hemos mencionado son variables dependientes de la tendencia de la actividad económica y del ciclo de los negocios y han sido tratados por una gran cantidad de autores entre los cuales mencionaremos a Hilferding, Keynes, Lavoie y Minsky, entre otros. (Ver Núñez, Héctor., 1993)

El riesgo de que el deudor no pueda pagar se convierte en un factor importante para determinar la eficiencia bancaria, pues los bancos que tengan una mayor capacidad de predicción del futuro de la economía y una mejor selección en la composición de las carteras crediticias, tendrían menos vulnerabilidad frente a los ciclos de los negocios, considerando sobretodo las fases recesivas, por ejemplo, en el caso de México el gobierno estimaba en marzo de 1995 un PIB negativo del -2%, sin embargo a principios de diciembre se estima que al cierre de 1995 la inversión productiva total tendrá una reducción real del 27.35%, de la cual la privada se reducirá el 30.53% y la pública el 14.69%; lo que se traducirá en un producto negativo cercano al -7%. Imaginémonos los equívocos de los agentes económicos que tomaron decisiones con la predicción gubernamental. (Ver La Jornada, 1o. de diciembre de 1995).

Bajo esta perspectiva el riesgo aunado a la depresión económica se traduce para los bancos mexicanos en problemas de liquidez y capitalización que presionarán hacia fusiones con intermediarios extranjeros, o bien a continuar con los subsidios gubernamentales o recibir apoyo del Fondo Bancario a cambio de una proporción de su cartera, para que al menos sobreviva la mitad de las instituciones crediticias. Al respecto el West Merchant Bank considera que deben tomarse medidas, entre otras: "...revertir la tendencia de su cartera vencida, mejorar sus ingresos vía servicios, contrarrestar los elevados intereses para no encarecer el crédito bancario y estructurar mecanismos contra contingencias cambiarias, dada la inestabilidad que se vive con el tipo de cambio" (El Financiero., 5 de diciembre de 1995)

Contrariamente a las interpretaciones triunfalistas generadas con la reprivatización, hoy es otro el panorama, como apunta Carlos Fernández-Vega: "...la banca moderna resultante del proceso de desestatización no estaría viva si no fuera por los crecientes apoyos financieros que -a fuerza de obviar las urgencias sociales-, le canaliza el gobierno federal A lo largo de 1995, once bancos han sido recapitalizados y/o controlados accionariamente...por medio del Fobaproa y/o Procapte dos instituciones reprivatizadas vendieron su control a instituciones extranjeras Probursa e Internacional Los bancos Obrero e Interestatal también están intervenidos" (Fernández-Vega, Carlos. La Jornada, 3 de diciembre de 1995).

También a finales de noviembre el Bancen por sus grandes dificultades financieras estaba por fusionarse con el grupo Banorte. Hay que agregar la próxima capitalización que el gobierno realizará en los principales bancos como Banamex, Bancomer, Mexicano y Confía al adquirir cartera de crédito.

Paralelamente, todavía se espera el incremento de fusiones con instituciones financieras internacionales, desde el mes de mayo pasado el presidente del Consejo de Administración de Banamex advertía que: "En unos cuantos meses instituciones financieras de Estados Unidos o Europa adquirirán o fusionarán bancos mexicanos de tamaño medio. Existe mucho movimiento de extranjeros en estos días analizando seriamente la posibilidad" (Salgado, Alicia. El Financiero., 16 de mayo de 1995).

2.- Antecedentes de la cartera vencida.

En noviembre de 1993, el Sr. Roberto Hernández Ramírez en su discurso de toma de posesión como presidente de la Asociación Mexicana de Bancos (AMB) expresaba que la expansión del crédito otorgado por la banca a partir de su privatización había aumentado más de tres veces su valor nominal entre fines de 1991 y julio de 1993, aunado a la tendencia decreciente de las tasas de interés que habían llegado a fines de 1993 a alrededor del 20%. Consideraba que estos éxitos, "...en lo fundamental no son atribuibles a los bancos. Derivan del saneamiento macroeconómico, de la desregulación, de la confianza nacional e internacional que ha despertado la actual administración" (Hernández, Roberto. 1993). Se refería, desde luego, a la del entonces presidente Salinas.

Sin embargo, también analizaba uno de los efectos de la explosión crediticia, el crecimiento de la cartera vencida, el Sr. Roberto Hernández señalaba que: "Varias son las causas de su incremento reciente. Una, sin duda, es una evaluación deficiente del riesgo del crédito por parte de los operadores o un esfuerzo de cobranza poco eficiente. Sin embargo, hay otros factores. Se heredaron vicios administrativos de años anteriores. Los costos de capital han sido sumamente elevados. La desaceleración económica se ha extendido". El Sr. Hernández agregaba su perspectiva sobre la tendencia futura de la cartera vencida al decir que: "...el problema de la cartera vencida persistirá en el corto plazo. Es algo coyuntural, de transición, que con el tiempo irá desapareciendo"

Desde una perspectiva semejante, a finales de 1993, el Sr. Stefano Natella, Director de Análisis para América Latina del First Boston corporation, señalaba el crecimiento del 28% en términos reales de la cartera de crédito de los bancos mexicanos durante 1989 a 1992. Sin embargo consideraba que: "No cabe duda que uno de los factores que han acompañado al crecimiento del crédito bancario ha sido el aumento de la cartera vencida...El análisis nos lleva a concluir que la situación en términos de cartera vencida de la banca mexicana no es mortal, sino que se trata de un simple resfriado"

El Sr. Manuel Somoza, entonces Director General del Banco Mexicano afirmaba para marzo de 1994 que: "La cartera vencida es, sin embargo, el principal problema que enfrenta la banca. En promedio, para el conjunto de los bancos, el índice del renglón se ubica en alrededor de 7% de su cartera total, nivel por arriba del observado en la crisis financiera de principios de los 80...Los orígenes de la cartera vencida en el caso de la banca mexicana son complejos y diversos; sin embargo, de las causas que han contribuido a su magnitud destacan: Anquilosamiento de la capacidad y análisis en el otorgamiento de crédito, El cambio estructural, y La desaceleración en el crecimiento de la actividad económica" (Somoza, Manuel.., 1994).

Al desagregar las causas que dieron origen al crecimiento de la cartera vencida destacaba el Sr. Somoza que a partir de 1989, "...las instituciones bancarias enfrentaron una inusual demanda de crédito, la que tuvieron que afrontar con sistemas inadecuados de evaluación y seguimiento que derivó, en muchos casos, en una mala asignación de los recursos". Cabe recordar que a partir de la reprivatización los bancos se situaron en una actitud desaforada de recuperar las inversiones realizadas en la compra de los activos bancarios, lo cual pudo haber influido que se prestara a todo aquel que los solicitara sin evaluar los riesgos.

Como hemos señalado anteriormente, a partir del proceso de reprivatización, se generó en el país una expansión del crédito ante las expectativas de un crecimiento que finalmente fue muy lento, por lo cual los créditos vencidos se fueron incrementando. Los análisis triunfalistas llevaban solamente a señalar el crecimiento de la cartera vencida sin prever sus reales dimensiones en el futuro y otras advertencias provenientes de algunos sectores académicos fueron acallados o dejados de lado pues pretendían echar a perder el festín.

Lo anterior lo podemos corroborar si relacionamos la cartera de crédito vencida de todos los bancos con el total de su capital contable cuyos datos presentamos en el cuadro No. 1.

* datos al mes de junio

Hay que hacer notar que en el Boletín Estadístico de Banca Múltiple editado por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores de junio de 1995 no se incluyen las cifras de los bancos intervenidos, como el Unión, Cremi, Banpaís y Obrero, de ahí que la magnitud de la cartera vencida del total de bancos es mayor a las cifras publicadas en la estadística oficial, por ejemplo, en una nota periodística de Juan Antonio Zúñiga se dio a conocer que según la misma CNBV el saldo de cartera vencida hasta el mes de septiembre de 1995 ascendió a 120,048 millones de nuevos pesos, de los cuales 63,620 millones de nuevos pesos corresponde a los bancos intervenidos formal e informalmente, que a la lista anterior se agregarían Oriente, Interestatal, Inverlat y del Centro. Se informa en la misma nota que: "...el índice de morosidad que mide la proporción de la cartera vencida bruta con respecto a la cartera crediticia total, pasó de 9.02 por ciento en diciembre de 1994 a la alarmante cifra de 17.22 por ciento en septiembre de 1995...Hasta ahora, ni los apoyos gubernamentales, ni los programas de reestructuración, ni la política de adjudicarse en pago propiedades de sus clientes morosos parecen constituir una solución de fondo". (Zúñiga, Juan Antonio. La Jornada. 4 de diciembre de 1995) Otro de los efectos sociales del crecimiento de la cartera vencida ha sido el movimiento de deudores agrupados en El Barzón que lograron a principios de diciembre instalar una mesa de diálogo sobre cartera vencida en la cual participarían la Secretaría de Hacienda, La Comisión Nacional Bancaria y de Valores y la Asociación Mexicana de Bancos, entre otros, en la cual los barsonistas plantearán una moratoria por cuatro años, tregua jurídica y judicial, reducción de los márgenes de intermediación, tasas de interés para cada sector, etc.

3.- Las medidas de salvamento.

Las autoridades gubernamentales han implementado diversas medidas a fin de enfrentar los problemas derivados del crecimiento de la cartera vencida, es decir, de la imposibilidad de pago por parte de los deudores, que además del grave problema económico que representa, también se ha convertido en fuerte problema político como lo atestigua el movimiento del Barzón, los programas de salvamento durante 1995 han sido los siguientes:

a) Las unidades de inversion

En este sentido, a finales del mes de febrero el Banco de México dio a conocer los elementos generales de las Unidades de Inversión, cuyo objetivo según se expresó sería la renegociación de los créditos de las empresas deudoras. La novedad consistió en que dichas Unidades de Inversión parten de un valor equivalente al peso a partir del 3 de abril y son actualizadas con el crecimiento inflacionario expresado en el Indice Nacional de Precios al Consumidor. El objetivo de esta actualización inflacionaria persigue que el valor de los créditos no se desvalorice con la inflación y que los deudores paguen tasas reales positivas. Al margen de las supuestas bondades que desde un punto de vista teórico puedan tener las Unidades de Inversión, ya que se expresa que en el caso de Chile su aplicación fue exitosa, en nuestro país se empezaron a aplicar en el inicio del segundo trimestre del año, donde las características de la producción como fue dado a conocer por el propio gobierno, se manifestaron en una reducción de 10% del PIB, es decir, una de las reducciones mas grandes en los últimos cincuenta años de la actividad productiva, del aumento del desempleo y del colapso de la demanda efectiva, independientemente de que desde entonces las cuentas externas presentaran saldos positivos y de que las cuentas gubernamentales tuvieran superávit. Dentro de este marco, las empresas sujetas a reestructuración crediticia han tenido que sortear los efectos de la depresión que seguramente les repercutirá intensamente con el decrecimiento del producto anual en mas del 7%.

Hay que recalcar que a través de las Unidades de Inversión no se trató de otorgar nuevos créditos, simplemente se reestructuraron los plazos de vencimiento y se establecieron programas de gracia a parte de los deudores de los bancos. De no haber aplicado esa medida el crecimiento de la cartera vencida se hubiera convertido en exponencial y llevado a la quiebra a un mayor número de empresas y hubieran creado un mayor problema de insolvencia a los bancos, ante la imposibilidad de cubrir tales adeudos, pues no hay que olvidar que la actividad de los negocios decreció y las empresas no cuentan con excedentes financieros, hay pérdidas de operación en muchas de ellas o en el mejor de los casos las utilidades se han comprimido.

El programa depresivo que impuso el gobierno lo llevó a poner en ejecución la reestructuración crediticia que significó, de acuerdo a la información proporcionada por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, que: "El monto para la reestructura de adeudos será de 76,000 millones de nuevos pesos -65 mil del gobierrno federal y 11 mil de los bancos" (Flores, Gerardo. El Financiero., 30 de marzo de 1995)., es decir, el equivalente a casi 11 mil millones de dólares al tipo de cambio de esa fecha, cifra nada despreciable si consideramos que el monto de las reservas de divisas a principios de abril, cuando se dio inicio a las Unidades de Inversión fueron de alrededor de 7,800 millones de dólares.

El Vicepresidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, Lic. Javier Gavito Mohar dio a conocer que el programa de reestructuración de adeudos beneficiaría a más de 300 mil empresas, de acuerdo a las siguientes opciones: (Ver El Financiero. 30 de marzo de 1995).

1. Con 12 años de gracia para el pago del capital.
2. De 10 años con cuatro de gracia para el pago del capital
3. De 8 años con dos de gracia para el pago del capital.
4. Con 10, 7 y 5 años sin plazo de gracia.

El programa de reestructuración de adeudos no tuvo una aceptación calurosa, al contrario, desde su inicio se hicieron comentarios críticos, tanto empresarios como banqueros llamaron a no hechar las campanas al vuelo por los supuestos beneficios que pudieran traer las Unidades de Inversión o UDIS, por ejemplo, el grupo Bancomer expresó en su momento que: "Las Unidades de Inversión...aliviarán el flujo de efectivo de los deudores pero no resolverán el problema de insolvencia que provocan las altas tasas de interés reales" (El Financiero. 29 de marzo de 1995) El presidente de la Asociación Nacional de Dirigentes de Empresa, el Sr. Rubén Barrios también opinó que: "Creo que la mayoría de las empresas con deudas se aferrarán a las UDIS, como a una tablita de salvación ante el naufragio inminente" (El Financiero, 2 de abril de 1995). También el columnista Gerardo Flores en la misma fecha y medio, listó las desventajas de las UDIS, por ejemplo, que hay beneficio sólo para los bancos, que hay discrecionalidad para que los bancos elijan que empresa es viable, exigiendo garantías adicionales para los empresarios que estén arriba del tope de los N$ 400 mil de deuda.

A su vez, el presidente de la Asociación de Industriales de la Industria de Transformación, Sr. Raymundo Artis expresó que en su opinión: "el programa de UDIS es algo 'bonito' que ninguna maravilla realizará en favor de los industriales y, como todos los planes gubernamentales, beneficiará a los bancos privados...en este momento los mexicanos sólo trabajamos para beneficiar esas instituciones" (El Financiero, 31 de marzo de 1995).

Ante la ausencia de una política industrial, los recursos que se asignaron al programa de reestructuración de adeudos podrían significar un fuerte desperdicio de fondos públicos, el gobierno no decidió hacia que sectores deberían haberse canalizado los recursos, sino que fueron los bancos los que lo determinaron y por lo tanto la orientación del sector industrial no responderá una vez más a una política coherente, sino a los intereses particulares de los distintos grupos bancarios.

b) El acuerdo para el apoyo a deudores.

Como ya es costumbre del secretario Guillermo Ortiz, su visión triunfalista fue aplicada en la presentación del Acuerdo para el Apoyo a Deudores (ADE), pues expresó que: "...propiciará un círculo virtuoso a partir de la reestructuración de pasivos, continuará con la expansión de nuevos créditos por parte de la banca y se presentará la oportunidad de mejorar la relación con sus clientes para aterrizar en la reactivación de la economía" (Salgado, Alicia. El Financiero 25 de agosto de 1995). De hecho este programa significa una transferencia de recursos públicos a la banca a fin de que pueda darse una tregua a los deudores pagando tasas fijas de interés. por abajo de la de mercado por el plazo de un año. El Secretario Ortiz informaba en la misma fecha anterior que el costo del ADE sería de alrededor de 30,000 millones de nuevos pesos, de los cuales 10,000 provendrían de los bancos y del gobierno 20,000 millones de nuevos pesos. Como se recordará la vigencia del ADE se inició el 24 de agosto de 1995 y concluirá el 30 de septiembre de 1996, el sector más beneficiado es el empresarial ya que los primeros 200,000 nuevos pesos se les fijó una tasa fija anualizada del 25%. Los créditos personales y al consumo se les asignaría una tasa fija anualizada de 34% más iva a los primeros 30,000 nuevos pesos de adeudos y en el caso de las tarjetas de crédito la tasa fija sería de 38.5% mas iva para los primeros 5,000 nuevos pesos. El subsidio consiste en el diferencial entre la tasa de mercado que es más alta y las mencionadas para cada tipo de crédito que se encuentran por debajo del nivel del mercado.

Pese a que funcionarios y analistas no consideran que el ADE sea la solución definitiva a las carteras vencidas, si coinciden en la necesidad de su aplicación, el Secretario Ortiz ha señalado que si este acuerdo no se hubiera logrado, el problema de los deudores se hubiera tornado muy grave. Es evidente el respiro dado a empresarios y personas físicas cuando la tasa activa de mercado ha estado cercana a los 60%, sobretodo cuando el problema político de deudores iba en ascenso. Los analistas bancarios de Smith Barney y Morgan Stanley han expresado que: "...el Ade no será la solución definitiva al problema bancario en México, aunque reconocen que es una buena idea para aliviar las presiones políticas que ha generado el peso de la cartera vencida". (Arroyo, Rosa Elba. El Financiero. 4 de septiembre de 1995). Agregan que "sin la existencia de los programas que se han aplicado para apoyar al sector, los bancos mexicanos hubieran caído ya en la quiebra".

c) El fondo bancario de proteccion al ahorro.

El fundamento del Fondo Bancario de Protección al Ahorro se encuentra en la Ley de Instituciones de Crédito y consiste en un fideicomiso que administra el Banco de México y su finalidad de acuerdo a la Ley mencionada: "...será la realización de operaciones preventivas tendientes a evitar problemas financieros que pudieran presentar las instituciones de banca múltiple, así como procurar el cumplimiento de obligaciones a cargo de dichas instituciones" (Ley de Instituciones de Crédito. 1995).

El apoyo preventivo que se otorga a los bancos deberá estar garantizado con acciones representativas del capital social de dichas instituciones o con valores gubernamentales y existe un comité técnico integrado por la Secretaría de Hacienda, el Banco de México y por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores que determina los términos y condiciones de los apoyos que se otorgan.

El Fobaproa se convirtió a lo largo de 1995 en uno de los instrumentos básicos de capitalización de la mayor parte de los bancos y aunque el gobierno Zedillista ha declarado expresamente que no se pretende reestatizar la banca, si ha sido el gestor para conseguir parte del financiamiento ante el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. En el mes de junio el presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores informaba que hasta ese mes se habían canalizado $24,740 millones de pesos a través del Fondo Bancario.

Una operación a través de Fobaproa que se realizó a principios de diciembre fue la del Banco Inverlat por un monto de alrededor de $1,500 millones de pesos, con el propósito de llevar a cabo su saneamiento financiero previo a la fusión con algún grupo financiero internacional como el Banco de Nova Scotia o algún canadiense. (Salgado, Alicia. El Financiero. 1 de diciembre de 1995). Hasta fines de noviembre de 1995 el gobierno federal canalizó $27,583 millones de pesos a través del FOBAPROA.. (Ver La Jornada., 28 de noviembre de 1995).

d) El programa de capitalizacion temporal

El programa de Capitalización temporal, PROCAPTE, incorporado también en el "paquete de rescate" destinó a través de préstamos del Banco de México a los bancos, alrededor de $6,488 millones de pesos. En lo general "...los costos del rescate recaerán sobre los ingresos fiscales del gobierno federal, esto es, sobre los contribuyentes". ( Correa, Ma. Eugenia y Vidal Gregorio., 1995)

Tratando de consolidar los distintos fondos de apoyo recibidos por la banca, presentamos el cuadro No. 2

4.- Las reformas Zedillistas al marco legal de los bancos.

Las distintas reformas a la legislación bancaria realizadas durante 1995 están totalmente vinculadas también al salvamento bancario, ya que en esencia van enfocados a lograr una mayor capitalización a través de ampliar los márgenes de participación del capital extranjero. Igualmente la fusión de las Comisiones Nacionales de Valores y la Bancaria otorga mayores facultades de supervisar y regular a la nueva Comisión a fin de evitar en lo futuro problemas de crecimiento de cartera vencida y de insolvencia bancaria. Analizamos a continuación las distintas reformas realizadas:

a) Las modificaciones a las proporciones del capital social nacional y extranjero.

A raíz de la crisis financiera de diciembre de 1994 el presidente Zedillo envió a mediados del mes de enero de 1995 a la Cámara de diputados una iniciativa de decreto para reformar entre otras leyes la de Instituciones de Crédito, que tuvo como objetivo primordial, de acuerdo a la exposición de motivos del Ejecutivo, "...promover la capitalización y la competitividad del sistema financiero mexicano... Para garantizar la solvencia de los intermediarios financieros y proteger los depósitos del público ahorrador, la legislación exige a las instituciones de crédito mantener un capital neto que no puede ser inferior a ciertos porcentajes del monto de sus carteras de crédito y de otras operaciones expuestas a riesgo". (Zedillo, Ernesto. 16 de enero de 1995) En el fondo se trataba de ampliar el porcentaje que en materia de capital extranjero tienen los bancos como componente de su capital social.

La citada exposición de motivos del presidente Zedillo no deja lugar a dudas pues expone que: "...he decidido impulsar la modificación de la estructura accionaria del capital de...las instituciones de banca múltiple...permitiendo una mayor participación de personas morales mexicanas y de extranjeros, lo que a su vez favorecerá la existencia de alianzas estratégicas que habrán de traducirse en una elevación de los niveles de eficiencia de nuestro sistema financiero". Cabe recordar que en la Ley de Instituciones de Crédito vigente hasta antes de esta reforma de enero de 1995, el capital de la banca múltiple estaba compuesto por tres series accionarias, la "A" que comprendía el 51% del capital y que podían solamente ser adquiridas por el Gobierno Federal, los bancos de desarrollo, el FOBAPROA y las controladoras de los grupos financieros, la "B" con participación hasta del 49% para personas morales mexicanas e inversionistas institucionales y finalmente la serie "C" con participación hasta del 30% susceptibles de ser adquiridas por extranjeros.

La expresión ideológica que sustentaba estos porcentajes empezaba a tener virajes, mientras que el entonces presidente Salinas señalaba en 1990 al reprivatizar las instituciones de crédito que: "La integración del capital de las instituciones de banca múltiple...persigue...asegurar que los mexicanos detenten el control de los bancos" (Salinas, Carlos. 1990. Exposición de motivos de la Ley de Instituciones de Crédito). El presidente Zedillo por otra parte hacía énfasis en las alianzas estratégicas que habrían de elevar los niveles de eficiencia del sistema bancario.

La ley vigente anterior a las reformas Zedillista establecían el capital social adicional representado por la serie "L" de voto limitado que podrían suscribirse hasta por un 30% del capital social ordinario de la institución., pudiendo ser adquiridas por extranjeros. La reforma consistió en eliminar la serie "C" de la parte ordinaria del capital, por lo tanto la serie "B" puede alcanzar hasta el 49% en la composición del capital y el capital social adicional representado por la serie "L" se amplía hasta el 40% del capital social ordinario, de hecho estos son los márgenes formales que puede alcanzar el capital extranjero en los bancos.

La reforma zedillista amplía también el margen de participación de una persona física o moral en el control del capital social, anteriormente el porcentaje sobre el capital social era de 5%, pudiendo la Secretaría de Hacienda ampliarlo hasta el 10%. En la reforma esta autorización de la Secretaría de Hacienda puede llegar hasta el 20%. Sin embargo queda la puerta abierta para que dicho porcentaje pueda ser mayor en caso de inversionistas extranjeros, pues la exposición de motivos del presidente Zedillo establece al respecto que: "Tratándose de inversiones que lleven a cabo entidades financieras del exterior, la citada Secretaría podría autorizar límites mayores de tenencia individual a efecto de permitir que intermediarios con capital mayoritariamente mexicano puedan convertirse en filiales de dichas entidades" (Zedillo, Ernesto., enero 16 de 1995).

Obsérvese como es posible otorgar el control de una institución de crédito a una persona física o moral extranjera sin violentar que el capital social siga siendo mayoritariamente mexicano. La ley reformada no establece límites, la anterior establecía hasta 20%, puede entenderse que ahora el margen, de autorizarlo la Secretaría de Hacienda podría llegar al 49% de control accionario por una sola persona física o moral del exterior, con lo cual sin duda podrá tener el control del consejo de administración. Se realizaron también reformas al Capítulo III relativo a las filiales de instituciones financieras del exterior, en el sentido de que: "El capital social de las instituciones de banca múltiple Filiales estará integrado por acciones de la serie 'F', que representarán cuando menos el cincuenta y uno por ciento de dicho capital...solamente podrán ser adquiridas por una Sociedad Controladora Filial o, directa o indirectamente, por una Institución Financiera del Exterior" (Ley de Instituciones de crédito. Reformas y adiciones del 15 de febrero de 1995).

La ausencia en las adiciones y reformas a la Ley de Instituciones de Crédito o cualquiera otra ley del sistema financiero desde esta primera reforma Zedillista, fue la consideración en torno a medidas que establecieran gravámenes y por lo tanto desalentaran la inversión especulativa, que por la profundidad de la crisis financiera exigía una clara y contundente respuesta de este tipo, sin embargo se omitió la mínima alusión al respecto, a pesar de las evidencias contundentes de que la banca había participado en los movimientos especulativos.

La razón de fondo de estas reformas nunca fue explicitada en la exposición de motivos del Ejecutivo, de hecho lo que originó la ampliación del capital externo en el capital social de los bancos fue su deuda externa denominada en dólares, la cual ascendía al principio de 1995 a alrededor de 26 mil millones de dólares, que por la situación financiera y de las perspectivas de crecimiento de la cartera vencida que prevalecía en los 18 bancos, era prácticamente imposible de pagar, por lo que tendría que ser pagada con acciones bancarias como finalmente se ha hecho.

En el debate realizado en la Cámara de Diputados en torno a la reforma y adiciones a la Ley de Instituciones de Crédito, la diputada Rosa María Cabrera resaltó la esencia de las mismas: "...el objetivo fundamental del dictamen que hoy discutimos se limita a capitalizar las instituciones bancarias a través de la apertura al capital extranjero, con el fin de evitar la quiebra de estas empresas" (Diario de los Debates, enero 26, 1995).

b) Surgimiento de la comision nacional bancaria y de valores.

Los cambios generados en los últimos años llevaron al gobierno Zedillista a plantear la fusión de las dos Comisiones que aun teniendo una gran intesección funcionaban separadamente, por lo anterior el Ejecutivo envío al Congreso en el mes de abril de 1995, una iniciativa de Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, que: "...tendría por objeto supervisar y regular, en el ámbito de su competencia, a las entidades financieras, a fin de procurar su estabilidad y correcto funcionamiento, así como mantener y fomentar el sano equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto, en protección de los intereses del público" (Zedillo, Ernesto. 10 de abril de 1995).

La fundamentación del Ejecutivo se basó en la necesidad de realizar una supervisión más eficaz de las instituciones financieras, entre ellas la de los bancos múltiples, pues se hace hincapié en la iniciativa de Ley que estamos comentando que en el cumplimiento de la función señalada, "...a efecto de evaluar adecuadamente los riesgos que enfrentan sus sistemas de control y la calidad moral y técnica de sus administradores. Los actos de abuso y corrupción por parte de los administradores de las entidades financieras, comprometen la salud de las instituciones que dirigen y dañan el buen nombre de nuestro sistema financiero, por lo que deben ser prevenidos y sancionados...Recientemente, algunos grupos financieros han sido afectados seriamente por sus propios administradores, lo cual derivó en intervenciones gerenciales por parte de las autoridades, a fin de restablecer su correcto funcionamiento y con ello proteger los intereses del público y del sistema financiero en su conjunto".

El reconocimiento de actos de abuso y corrupción en la operación bancaria llevaron al gobierno Zedillista a establecer dentro de esta ley programas preventivos y de corrección a fin de eliminar irregularidades. En este sentido la nueva Ley permite a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores a suspender la operación de instituciones de crédito cuando existan infracciones graves y reiteradas a dicha Ley.

Se otorga a la Comisión mencionada la facultad de dictar normas prudenciales, que de acuerdo a la iniciativa que estamos comentando, estarían "...orientadas a preservar la liquidez, la solvencia y la estabilidad de los intermediarios. Tales regulaciones prudenciales son, entre otras, las que se refieren a diversificación de riesgos, capitalización y creación de provisiones preventivas".

Hay que destacar que en la legislación anterior, las funciones de las Comisiones Bancaria y de Valores constituían un capítulo dentro de las leyes de Instituciones de crédito y la del Mercado de Valores, a fin de darle una mayor significación, el gobierno Zedillista constituyó una ley específica para dar mayor importancia a la función de supervisión y regulación de las entidades financieras. Desde un punto de vista estrictamente formal, esta nueva Ley da a la Comisión amplias facultades, pues puede desde ordenar la suspensión de operaciones de las entidades financieras que violen el marco legal, hasta determinar la intervención administrativa y gerencial de dichas entidades, "con objeto de suspender, normalizar o resolver las operaciones que pongan en peligro su solvencia, estabilidad o liquidez" (Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. abril de 1995).

Sin embargo, hay que considerar que por muy avanzada que sea la ley en materia de supervisión y regulación y en la aplicación de sanciones, debe tomarse en cuenta que se actúa contra los dueños del capital financiero que en gran parte rigen los destinos del país, por lo cual estas figuras de suspensión de operaciones o intervención administrativa y gerencial adquieren una dimensión política, sobretodo ahora que existen filiales de grandes corporaciones financieras internacionales, por lo que la aplicación estricta de la ley podría causar conflictos con los gobiernos que representan, pues no todas las entidades son el Banco Unión o la arrendadora Havre intervenidas en el pasado reciente, de ahí que la aplicación real de estas medidas están sujetas a márgenes muy estrechos.

c) Las instituciones de banca multiple filiales.

La última reforma planteada por el gobierno Zedillista al marco normativo de las instituciones de crédito, publicada en el Diario Oficial el 17 de noviembre de 1995, expone en la iniciativa del Ejecutivo su objeto: "...propone modificaciones a diversos ordenamientos en aspectos tales como la protección a los intereses del público por parte de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la modificación a la estructura accionaria de algunos intermediarios financieros, la adopción de medidas para coadyuvar en la prevención del delito de lavado de dinero, así como la actualización del régimen legal de la Tesorería de la Federación" (Zedillo, Ernesto., octubre de 1995).

De acuerdo a la mencionada iniciativa, propone atribuciones para que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores revise los contratos de adhesión utilizados en forma masiva por los bancos, verificando que no contengan estipulaciones confusas y que los usuarios conozcan perfectamente el alcance de las obligaciones pactadas.

En lo relativo al capital social de las filiales, las reformas a la Ley de Instituciones de Crédito establece que: "El capital social de las filiales estará integrado por acciones de la serie 'F', que representarán cuando menos el cincuenta y uno por ciento de dicho capital...solamente podrán ser adquiridas por una Sociedad Controladora Filial o, directa o indirectamente, por una Institución Financiera del Exterior". Para prevenir delitos de lavado de dinero, que sin duda ya se han extendido en las operaciones bancarias, la reforma a la ley establece que la Secretaría de Hacienda dictará disposiciones de carácter general para prevenir y detectar en las instituciones de crédito actos u operaciones con recursos que procedan de probables delitos.

Debido al creciente número de reclamaciones del público usuario de los servicios bancarios, se establece en las reformas a la ley la obligación por parte de los bancos de constituir unidades especializadas para atender consultas y reclamaciones, las cuales deberán responder por escrito al usuario dentro de un plazo de treinta días hábiles e informando también a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la cual esta facultada para suplir las deficiencias de las reclamaciones en beneficio del usuario.

Esta última reforma que estamos comentando tampoco introdujo elementos de sanción contra el capital especulativo que ha afectado al sistema financiero, a pesar de que la discusión de la iniciativa se realizó a fines de octubre y principios de noviembre de 1995, cuando se estableció un nuevo escalón devaluatorio del peso y lanzaron al alza a la tasa de interés, posponiendo las perspectivas de una reactivación económica, sin embargo el régimen Zedillista se ha negado a abordar la temática del control del capital especulativo, de ahí que la discusión en la Cámara de Diputados tuviera como marco las turbulencias del sistema financiero. El diputado Saúl Escobar al referirse a dichas convulsiones expresaba al discutir la iniciativa gubernamental que: "Estos movimientos alejan todavía más las perspectivas de recuperación de la economía mexicana y son un claro desmentido a las palabras del gobierno, en el sentido de que la crisis ya había tocado fondo. Lejos de ello, la inestabilidad, la desconfianza y la recesión siguen siendo los elementos dominantes de nuestro panorama económico. Para cambiar estas perspectivas requerimos una nueva política económica...para reconstruir nuestra patria del desastre al que nos han llevado y abrir un futuro de oportunidades para que todos alcancemos una vida digna. Es en este contexto que quisiéramos discutir la iniciativa que hoy nos ocupa". ( Escobar, Saúl. Diario de los Debates, 30 de octubre de 1995).

Lo urgente en la política del presidente Zedillo ha sido la de privilegiar la intermediación financiera por los altos márgenes existentes, mantener elevadas tasas de interés y la ineficiencia bancaria al no cumplir su función de canalizar los recursos hacia la inversión productiva, lo cual está muy lejano de lograrse, el marco macroeconómico establecido en su régimen no ha permitido otras opciones.

El citado diputado Escobar terminaba una de sus intervenciones en el debate de las reformas al marco financiero de noviembre de 1995, con un planteamiento que la mayor parte de los mexicanos suscribiriamos: "Los problemas que enfrentamos en el ámbito financiero son hasta ahora más grandes que las soluciones que nos han presentado. Si no abordamos los problemas en su dimensión real y continuamos aplicando parches y recetando aspirinas, los problemas seguirán rebasando al gobierno y al Poder Legislativo...no hay que exacerbar la angustia de un pueblo tan lastimado, hay entonces que buscar soluciones de fondo y detener esa angustia que consume a la nación" (Escobar, Saúl., Diario de los Debates. 30 de octubre de 1995).

Conclusiones.

La política bancaria del gobierno zedillista ha sido la negación del neoliberalismo, que integra la columna vertebral del discurso ideológico gubernamental desde hace por lo menos dos sexenios, el intervencionismo estatal en el sector bancario se ha dado a la vieja usanza proteccionista al grado de transferir y aportar recursos públicos, como una nueva modalidad de subsidios y apoyos a la banca, a fin de que las leyes del libre mercado no la desaparezca por su alto grado de ineficiencia.

La depresión de la economía mexicana durante 1995 afectó severamente la recuperación de los créditos otorgados por la banca tanto al sector productivo como para fines de consumo, sobretodo por la abrupta subida de las tasas de interés, las empresas en lo general tuvieron la reducción brutal de los flujos de efectivo, disminución de ventas y utilidades o asumir pérdidas o cierres de sus negocios, lo cual les impidió el cumplimiento de sus obligaciones crediticias. Por otra parte, la clase media consumidora se adelgazó al reducirse sus ingresos reales o convertirse en desocupados, por lo cual tuvieron la opción de devolver los bienes adquiridos o posponer sus pagos a las instituciones crediticias.

Los banqueros no olvidarán que el riesgo crediticio está íntimamente vinculado al ciclo de la economía y de los negocios y que también existe una estrecha interrelación entre el sistema financiero y el productivo. El canto de las sirenas salinistas los llevó a una actitud frenética por otorgar créditos sin estimar suficientemente los riesgos que implicaba la instrumentación de un modelo, donde hasta ahora, ha predominado el capital especulativo sin control y donde la inversión productiva no crecía suficientemente para garantizar un desarrollo sostenido, finalmente vino el ajuste y se agudizó la crisis de liquidez e insolvencia bancaria.

Los problemas de liquidez, de crecimiento exponencial de la cartera vencida y las necesidades de capitalización han presionado a los bancos mexicanos a operaciones de fusión con intermediarios extranjeros, situación que por lo menos hace un año era impensable. Las interpretaciones triunfalistas generadas a raíz de la privatización bancaria se han vuelto insostenibles al haberse situado la banca al borde del colapso financiero.

Con las reformas al marco legal, el gobierno mexicano consideró el aceleramiento de la integración bancaria a los grupos financieros internacionales, pues modificó la estructura del capital al dar mayor participación al capital extranjero, permitió el establecimiento de filiales con control mayoritario del capital externo y elevó la proporción de participación individual de inversionistas extranjeros en todo el sector bancario.

Tanto los empresarios como las personas físicas con problemas de endeudamiento han constituido voces de crítica a un modelo de desarrollo excluyente, que sólo ha beneficiado a una minoría privilegiada surgida en gran medida en las cloacas de la corrupción, apoyadas por grupos gansteriles-gubernamentales que han dejado de ser los representantes de la sociedad civil.

POST SCRIPTUM

En el periodo enero-marzo, -que por razon de la huelga en la UAM no pudo ser publicado el presente artículo- la situación de los bancos no ha cambiado sustancialmente, por ejemplo, un articulo publicado en The Wall Street Journal corrobora lo que he concluído ya que señaló que: "Los errores de los banqueros y del gobierno mexicano podrían costarle a los contribuyentes mexicano el 12 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) de 1995", agregó que: "el problema de la banca es más grave de lo que parece" (citado por La Jornada, 26 de enero de 1996).

Las asociaciones y fusiones con instituciones financieras del exterior continúan su marcha, tal como lo señalaba desde principios de diciembre, al respecto el analista Roberto González Amador ha considerado que: En un proceso que se inició a mediados del año pasado y que continuará a un ritmo más acelerado en 1996, la banca mexicana encontró en la asociación con inversionistas extranjeros una salida para hacer frente a las necesidades de capital fresco calculadas oficialmente en 4 mil millones de dólares...para el próximo bienio" (La Jornada. 28 de Febrero de 1996).

En la 59 Convención Nacional Bnacaria el presidente de la Asociación de Banqueros de México explicó que: "el problema de la crisis se ha reflejado findamentalmente en la dificultad de pago de deudores y la cartera vencida se incrementó de 53 mil 500 millones de pesos, en diciembre de 1994 a 137 mil millones en diciembrede 1995" (La Jornada. 16 de marzo de 1996). El diario citado en su encabezado principal en la misma fecha decía: "La banca, en quiebra técnica".