El tema de la descentralización política y administrativa es de importancia creciente. Alude en lo fundamental al concepto de poder. Además de su expresión doctrinaria y filosófica, la descentralización es un sistema de relaciones que dan vida y contenido al ejercicio del poder. Por eso, el poder en su acepción axiológica y cultural es un medio que permite garantizar el modo de vida de la sociedad y el Estado. También contribuye a que los ciudadanos puedan asociarse para convivir con la seguridad de que el Estado es el responsable de garantizarla. El Estado, como la organización política de la sociedad, es un conjunto de capacidades al servicio del bien común y es la institución que permite a la sociedad que su vida civil y pública sea impulsada con principios, normas y criterios de institucionalidad.
La descentralización, en este sentido, no es tan sólo una categoría formal y lógica, sino un sistema de vida que permite que las instituciones de la sociedad y el Estado puedan articularse respetando ámbitos de competencia. Permite también que la relación de los gobernantes y los gobernados sea más amplia, directa y fluida. La descentralización como sistema de vida responde a principios básicos de civilidad política y social.
En efecto, reconoce que la sociedad moderna es plural, activa y contestataria. Reconoce que la pluralidad da cabida a diversos centros de poder y decisión. Reconoce que la acción de gobierno responde a la unidad de mando, pero que no implica omitir lo diverso de la vida pública. La descentralización se vincula con las fuerzas predominantes de la sociedad y se identifica con los intereses primordiales del Estado. Por la descentralización, la sociedad se manifiesta con sus fuerzas consensuales o de disenso. Por la descentralización, el Estado dirige, coordina y enlaza poderes territoriales, regionales y comunitarios para lograr la estructuración del poder nacional que él encara y representa.
Un aspecto clave de la descentralización es que constituye un modo para distribuir el poder. En efecto, lo que corresponde a los gobiernos locales es un punto neurálgico a considerar. A mayor espacio institucional para ejercer la autonomía política, los gobiernos locales tienen la opción de fungir como centros de decisión sin cortapisas. La descentralización, al transferir a los gobiernos locales atribuciones, recursos, información y decisiones, descongestiona el proceso de gobierno, diluye la centralización improductiva y da mayor consistencia al conjunto del Estado y a la sociedad misma. Permite a la vez, que la igualdad jurídica y política sea uno de los sustentos más consistentes del Estado moderno.
La distribución del poder implica el reconocimiento de que hay fuerzas activas a considerar para gobernar mejor. La exclusión de los factores reales de poder anularía a la descentralización e impide que la unidad del Estado sea armónica y eficaz. La descentralización se enlaza a la vez con las fuerzas que aspiran al cambio positivo y deseado en la sociedad, pero recibe contrainfluencias que tratan de paralizar su avance para que la distribución del poder no sea factible. Por su tendencia, favorece a los gobiernos locales, ya que son el " medio a través del cual el pueblo procura los servicios por si mismo, tomando parte activa y constructiva en los asuntos públicos, decidiendo por si mismo, dentro de los límites permitidos por la política nacional y los recursos locales ".1
Más allá de su importancia formal, que la tiene, la descentralización
política es un sendero para ubicar la expresión real del poder en
la sociedad y cuál su articulación con las decisiones del Estado.
Determina asimismo, el modus operandi de la descentralización administrativa,
ya que ésta alude a un sistema de capacidades de gestión que tienen
por objeto dar congruencia y eficiencia a la acción de gobierno. " La
descentralización administrativa es una forma de administración indirecta,
donde se realizan por parte de la administración directa del Estado,
la transferencia de funciones o competencias de los órganos de la
persona jurídica estatal a las demás personas jurídicas públicas "
La descentralización administrativa es tan amplia o restringida como
amplia o restringida es la redistribución del poder que alimenta a
la descentralización política. Su cobertura depende de cómo se desactivan
los cotos de poder opuestos a la descentralización política. Sus ventajas
funcionales tienen como contexto los usos, costumbres y prácticas
del poder que no pueden ni deben desconocerse. Su efectividad no es
únicamente operativa, sino que se relaciona con el desempeño institucional
que la Administración Pública es capaz de generar. Revalorar la descentralización
administrativa por el lado del desempeño institucional, ubica la acción
de gobierno en su relación externa con la sociedad civil y sus agrupaciones
ciudadanas. Sin desconocer la importancia introspectiva de la descentralización
administrativa, sus resultados tienen que evaluarse de cara a los
ciudadanos y vincularlos a los fines públicos que el Estado está obligado
a cumplir.
El Estado, por tanto, es una conjugación de fuerzas centrales y descentralizadas
que le dan vida como la organización política de la sociedad y como
el garante de la unidad civil de la Nación. El sistema de instituciones
que integran la vida del Estado da cauce al comportamiento que sus
diversos niveles de gobierno tienen. Lo federal, lo estatal y lo municipal,
son esferas de poder que se manifiestan como fuerzas concurrentes
o divergentes y que, sin embargo, forman parte del conjunto del Estado
hasta configurar un sistema de relaciones causales e interdependientes.
En el Estado se conjugan acciones y reacciones que dan movimiento
a la vida política, definición a la vida pública y consistencia al
ser mismo del Estado.
En la primera parte del presente ensayo, se formulan ideas generales
relacionadas con el significado de la descentralización política y
el federalismo; y de manera particular se aborda en la segunda parte
el caso de México.
Descentralización y régimen político
La parte medular de la descentralización es su relación estructural
con el régimen político. Es sabido que el régimen político es la suma
de los poderes reales y actuantes de la sociedad que, al interactuar,
definen el predominio que tienen la rama ejecutiva o la legislativa.
Si el predominio es de la rama ejecutiva, el régimen se caracteriza
por ser presidencial. Si el predominio es el legislativo, el régimen
es parlamentario. El auge del Ejecutivo o el Legislativo es determinante
para organizar el poder en la sociedad y para determinar la forma
de gobierno.
En tal sentido, las constituciones políticas institucionalizan los
centros de poder que definen la naturaleza del régimen político y
establecen las reglas fundamentales para asegurar el gobierno de la
sociedad. En este marco, la descentralización política y administrativa
se determina por el modo de integrar el poder a través de las instituciones
y por la forma en que se organiza y estructura la acción de gobierno.
Pero son las condiciones históricas, sociológicas, política, económicas
y culturales, las que orientan el curso de la descentralización. En
términos de la historia política, el proceso de descentralización
no es homogéneo, sino diverso. Por ejemplo: hay descentralización
en términos de la cultura anglosajona o bien de la cultura latinoamericana.
Lo importante de la descentralización política es considerarla en
la suma de centros, poderes, fuerzas e instituciones que sustentan
a los regímenes políticos. Son éstos la realidad del poder. Y la realidad
del poder responde a factores ineluctables que se combinan a la manera
de valores, intereses, costumbres y prácticas que cobran vida mediante
patrones culturales y sus respectivas cosmovisiones.
La descentralización en cuanto sistema de vida insertado en el régimen
político, contribuye a fomentar a la Administración Territorial sin
quebrantar la unidad del Estado. Y contribuye a éste objetivo, porque
los pesos y contrapesos pueden evitar la centralización innecesaria
del poder, propiciando que los entes propiamente descentralizados
tengan personalidad y autonomía para ejercer sus competencias. De
acuerdo con Tocqueville, cuando la centralización se agudiza, la Administración
Pública reacciona del modo siguiente: " El más insignificante cuerpo
independiente que quisiera constituirse sin su concurso le producía
terror; la más mínima asociación libre, cualquiera que fuese su objeto,
la inoportunaba; no consentía que subsistieran más que aquéllas que
ella había formado a su arbitrio y que presidía. Las mismas grandes
agrupaciones profesionales le agradaban poco; en una palabra, no comprendía
en absoluto que los ciudadanos se ingeniaran de la manera que fuese
para solucionar sus propios asuntos; prefería la esterilidad a la
concurrencia "3
Por eso, como bien se ha dicho, la descentralización empieza cuando
se rompe el principio de jerarquía. Puede decirse que la descentralización
exige simultáneamente voluntad y fuerza para que el poder sea eficaz.
La voluntad sin fuerza es posición estéril. La fuerza sin voluntad
es potencialmente la parálisis del quehacer político. Más aún: cuando
la descentralización estimula las facultades de deliberación y ejecución
y las une con la voluntad y la fuerza, se acrecenta la pertenencia
a la vida de la comunidad política (el Estado) y se propicia que el
ejercicio del poder sea multicentrado, no unicentrado.
De ahí que las decisiones encaminadas a dar cuerpo a la descentralización
encuentren resistencias en el régimen político y de ahí también que
los primeros pasos para descentralizar sean cautelosos, casi a la
manera de una tutela administrativa. Cuando la descentralización empieza
a tomar cuerpo y espíritu, en términos geográficos, sociológicos,
culturales, políticos e históricos, se empieza a estructurar una colectividad
territorial que exige de personalidad, autonomía y decisión para sustentarse
como un sistema de gobierno.
Este es el fondo de la descentralización, motivo por el cual, las
reacciones al interior del régimen político se desencadenan a favor
o en contra de ella. La trayectoria de la descentralización política
provoca reacomodos en la estructura del poder. Las relaciones entre
la Administración Central y las entidades descentralizadas son ajustadas
hasta conseguir su estabilidad y correlación institucional.
En el Estado moderno conviven pues, formas de vida central y descentralizada.
En las primeras, las centrales, se alude a la unidad civil de la nación
y a la unidad política de la sociedad que es el Estado. Las segundas,
es decir, lo que corresponde a las entidades descentralizadas, las
mismas se configuran mediante una redistribución inteligente del poder.
Y tiene que ser inteligente para no provocar tensiones o dislocaciones
que dañen los intereses fundamentales del Estado dados por su soberanía
y su correspondiente dirección política.
En ningún momento la descentralización es antagónica con la centralización
gubernamental, la cual es necesaria y saludable. Como proceso que
consiste en transferir potestades que pueden ser gobernadas de manera
local con autonomía y personalidad jurídica, la descentralización
política es condición para desarrollar la sociedad y conservar mejor
el Estado. Como decisión política de gran importancia, la descentralización
es un conjunto de competencias que se transfieren por parte de la
Administración Central a entes que se decide han de desenvolverse
como gobiernos autónomos.
Con la descentralización política se evita que la centralización administrativa
pueda " ... enervar a los pueblos que se someten a ella, porque
tiende sin cesar a disminuir el espíritu de ciudad. La centralización
administrativa logra, es verdad, reunir en una época dada, y en cierto
lugar, todas las fuerzas disponibles de la nación, pero perjudica
la reproducción de las fuerzas. Las hace triunfar el día del combate,
y disminuye a la larga su poder "4
La vida descentralizada tiene que formalizarse reconociendo que se
pone fin a las relaciones jerárquicas. Si éstas prevalecen, se da
paso a la delegación de facultades cuya figura más acabada es la desconcentración
administrativa. Esta, sin embargo, responde a los imperativos de la
autoridad central y su radio de acción se traslada de un lugar a otro,
pero entre instancias igualmente centrales. Puede definirse la desconcentración
administrativa como el conjunto de responsabilidades que se ejercen
por parte de órganos que reciben la decisión de cumplir tareas,
respondiendo en todo caso, a las directrices del mando unicentrado.
Por eso, con la desconcentración la relación del Estado con los gobernados
es fudamentalmente administrativa. Diríase que la Administración Pública
trata con usuarios. Con la descentralización política en cambio, la
relación se modifica y la condición de ciudadanos adquiere un contenido
político. Esto significa que el ciudadano es considerado parte activa
del proceso de gobierno y no mero receptor de beneficios o cortesías
administrativas.
En su acepción política, el ciudadano desde el ángulo de la descentralización
política tiene la opción de exigir una mejor gestión de los servicios
públicos, dado que en su condición de elector puede castigar o recompensar
al gobierno. Desde la óptica de la descentralización, los resultados
finales de la acción de gobierno dan cabida a una mayor competencia
y calidad. El ciudadano advierte cuáles son las capacidades de las
distintas esferas de gobierno para atender y solucionar las demandas
sociales. Obliga con eso a que la capacidad de gobierno sea constantemente
mejorada para evitar los vicios y lastres de la cultura del centralismo
y de la burocratización. Un gobierno de y para los ciudadanos es una
de las ventajas de la descentralización política y es también una
opción para que las instituciones democráticas sean salvaguardadas
teniendo como eje el goce de las libertades civiles y públicas.
Considerada desde el régimen político, la descentralización es también
una forma para que los ciudadanos puedan participar democráticamente
en las diversas esferas de los poderes públicos. Es una forma para
que la relación gobernantes-gobernados sea más directa, justa y eficaz.
Es una forma para que la acción del gobierno redunde en una mejor
vida estatal y en una mejor convivencia pública.
La descentralización no es tan sólo un ideal o un paradigma. Es, ante
todo, un modo de vida, un tipo de cultura; un modo de gobernar tomando
en cuenta los valores de la libertad, la democracia, la igualdad y
la justicia. Descentralización y régimen político son instituciones
que se corresponden. Son instituciones vinculadas a la razón de ser
del Estado y al modo de conducir la sociedad. Son instituciones cuyo
alcance son los intereses públicos que la sociedad, los ciudadanos
y el Estado determinan para asegurar la civilidad y la gobernabilidad.
Descentralización y federalismo
Con referencia al federalismo, la descentralización se caracteriza
por ser un modo de articular la coordinación política y administrativa
del Estado nacional. Y el federalismo es una forma de gobierno que
responde, como bien decía Jesús Reyes Heroles, " a que las partes
sean la base que permita la convivencia armónica del todo ".
El federalismo conjuga simultáneamente relaciones centrales y descentralizadas.
Pero se trata de una conjugación de relaciones donde lo óptimo es
no el equilibrio puro o abstracto del poder, sino una configuración
calculada, balanceada y correlacionada de poderes que garanticen la
diversidad política y cultural en favor de la unidad del Estado, para
acrecentar la vida civil de la sociedad y la expresión pública de
las organizaciones ciudadanas.
El federalismo es un medio para integrar la vida política de un país y fórmula para que las cuotas de poder
sean regidas mediante acuerdos, reglas, potestades y el reconocimiento
de autoridades supremas. El federalismo en la vida moderna da vida
a un conjunto de poderes que deben dirigirse, coordinarse y colaborar
a la manera de un todo armónico. El federalismo es un modo de organizar
y ejercer el poder en el Estado de derecho, respetando la autonomía
y la capacidad de gestión de los gobiernos constituidos.
Como forma de gobierno, el federalismo es una suma de poderes concurrentes
que tienen como denominador común, la voluntad de cooperar tomando
en cuenta diversos contextos de gobierno y por tanto, de decisión.
Esto no significa que en el federalismo exista ausencia de conflictos.
Por el contrario, desde el momento que alude a la categoría de gobierno
es importante considerarlo como institución donde se abordan y solucionan
problemas, conflictos de competencia e intereses contrapuestos. Como
bien lo ha señalado Aaron Wildavsky, " el federalismo auténtico
conlleva a la vez conflicto y cooperación, o centralización y descentralización,
pero como parte de un consenso equilibrado ".5
El federalismo en cuanto sistema de convivencia no es ajeno a las
relaciones de conflicto y cooperación. Pero tiene vías razonables
para que la acción de gobierno pueda aspirar al consenso y la legitimidad.
Por factores geográficos y políticos, los ámbitos centrales, estatales,
municipales y comunales cuidan intereses propios de su representación.
Pero ello no significa que la interdependencia en la acción de gobierno
no pueda lograrse. " De esta forma, es posible hablar de dinámica
e interacción, considerando entonces el federalismo como un proceso,
un movimiento perpetuo que oscila entre la diversidad y la unidad,
la centralización y la descentralización... El federalismo en el sentido
de descentralización (de poderes) se convierte así en un proceso
donde las comunidades (regiones, provincias) interactúan como
unidades autónomas ".6
Como bien dice Carl Friedrich, " En un sistema federal no puede
haber soberano y nadie tiene la última palabra ". Sin embargo,
es contrario al federalismo que se fermenten fuerzas centrífugas,
dado que son fuente de desestabilización. El éxito del sistema federal
de gobierno depende de las condiciones históricas de cada país. Tanto
la cultura como las costumbres políticas son fundamentales para alentar
o inhibir al federalismo.
El federalismo implica que la descentralización política le sea consecuente.
Un federalismo proclamado en espacios centralizados, no tiene opción
de realización plena. Un federalismo proclamado en terreno abonado
para la centralización factual del poder, se queda en mera noción
doctrinaria. En cambio, cuando hay decisión para dar vigencia al federalismo,
es básico dar cauce a los movimientos de la descentralización política
que, unida a la democracia moderna, permite que la representación
geográfica - provincial, regional, comunal, municipal - de un
país sea amplia y efectiva.
Se entiende por federalismo, un proyecto de vida política que, organizado
como forma de gobierno, tiene como sustento instituciones democráticas
y representativas que dan cuerpo a relaciones de poder que permiten
la cohesión en la acción de gobierno, dado que ésta se nutre con la
existencia de centros autónomos que están dotados de personalidad
jurídica y política.
Por el federalismo, un país se integra como nación, sociedad civil,
gobierno y Estado. Por la descentralización, un país oxigena su unidad
política, da cabida a la equidad institucional y material, se fortalece
la autonomía y la personalidad de otros centros de gobierno y se reconoce
la pluralidad, contrastes y deseos de la comunidad política. Como
bien señala Pedro Zorrilla Martínez, " La descentralización real
debe ser en muy cierto sentido una respuesta, una correspondencia,
una reciprocidad, un reconocimiento; más aún en una sociedad contrastada,
diversa y plural ".7
El Nuevo Federalismo en México
México se ha señalado, se encuentra en los umbrales de un Nuevo
Federalismo. El federalismo mexicano se encuentra institucionalizado
en un régimen político que, de acuerdo con la Constitución de 1917
es presidencial. Sin embargo, la práctica del poder, su cultura política
y el ejercicio del mando unipersonal han creado en realidad un régimen
presidencialista.
Puede decirse que la República Federal, Democrática y Representativa
es una utopía, es decir, algo que todavía no se consigue, pero que
es necesario hacer realidad. Se tiene en el País una República presidencialista
y no una República Federal, Democrática y Representativa.
El Nuevo
Federalismo se postula mediante tesis gubernamentales, pero es un
reclamo que tiene su origen en la sociedad civil y en la dinámica
de los movimientos regionales8 para reivindicar a los gobiernos
locales. Son éstos por su carácter electo, representativo y plural,
los que demandan que su personalidad jurídica y política, así como
su autonomía financiera y fiscal sea real, no declarativa. Los gobiernos
locales tienen que fungir como centros que coadyuven a través de políticas
públicas efectivas, a promover con el esfuerzo de los privados y las
organizaciones públicas, polos de desarrollo sustentable para ampliar
y fortalecer los mercados regionales.
Sin embargo, el Nuevo Federalismo tiene que erradicar el divorcio
que aún subsiste entre los factores reales de poder y la constitución
escrita, situación que conlleva a una vida institucional que da cabida
a la centralización acentuada del poder " en México no existe un
verdadero régimen republicano, representativo, democrático, federal
como el que enuncia la Constitución vigente, sino una especie de monarquía
absoluta y centralista con ropajes republicanos ".9
La proclama del federalismo frente al centralismo fue formulada magistralmente
por José María Luis Mora en 1837, al vincularlo con la lucha entre
la " marcha política del progreso y la marcha política del retroceso ",
las cuales evidenciaban a la vez, el afán por conseguir o impedir
la unidad civil de la nación . " A la voz república se añadió la
palabra federal, y esto ya empezó a ser algo; pero este algo estaba
tan envuelto en dificultades, tan rodeado de resistencias y tan en
oposición con todo lo que se quería mantener, que no se necesitaba
mucha perspicacia para prever la lucha no muy remota entre el progreso
y el retroceso ".10
Como bien se ha señalado, " La voz federal fue algo, en virtud
de que las fuerzas que la vieja sociedad, por su naturaleza e intereses
intrínsecos, se hallaban centralizadas, eran centralistas, y las fuerzas
de la nueva sociedad las localidades, la embrionaria clase media<196>
eran en sí mismas descentralizadas y descentralizadoras ".11
Sin embargo, las tesis del federalismo que proclamaron junto con Mora,
tanto Mariano Otero como Lorenzo de Zavala, no se han cumplido, debido
a que la centralización del poder, aunada a la falta de contrapesos
reales y efectivos en el régimen político, articulan el predominio
de la institución presidencial sobre los demás poderes. La fortaleza
del Ejecutivo no está a discusión. México necesita un presidente fuerte
pero que tenga, cuando ejerza el poder, contrapesos institucionales
que eviten la desigualdad en el ejercicio del mismo.
En este sentido, el Nuevo Federalismo que se proclama no es únicamente
un asunto casuístico o de mera coyuntura. Tiene implicaciones estructurales
vinculadas con la naturaleza del régimen político. Es en éste, donde
la estructura, organización y distribución del poder tiene candados
que impiden acceder a un auténtico federalismo. El federalismo mexicano
se encuentra limitado por el papel protagónico del presidencialismo.
Las relaciones políticas son asimétricas y las relaciones administrativas
favorecen al poder central en detrimento de los estados y los municipios.
El Nuevo Federalismo hay que ubicarlo como una protesta contra el
exceso de la centralización improductiva, decadente y ahistórica.
Los rendimientos decrecientes de la centralización frenan los propósitos
en favor del federalismo. Hoy día, la sociedad mexicana es otra. Es
más politizada, informada y emprendedora. Las fuerzas que adormeció
el centralismo parecen despertar con auge e iniciativa para fungir
como protagonistas de la vida social y política ." Ahora, a diferencia
de los años sesenta y setenta, resalta la presencia activa e interlocutiva
de los ciudadanos ante hechos y situaciones que anteriormente
pasaban inadvertidos, y hoy son la arena en la cual se dirimen
conflictos entre diversas maneras de entender la gestión pública "12
Las marchas, las protestas, los plantones, las movilizaciones en diversos
puntos del país, son testimonio de que la energía ciudadana no admite
el paternalismo político, las decisiones verticales, los arreglos
de cúpula y las cuotas clientelares del poder. Los movimientos en
pro de la movilidad horizontal cobran fuerza e ímpetu. La reacción
ciudadana en contra del gran gobierno es continua. Por eso, el Nuevo
Federalismo se manifiesta como alternativa de cambio progresivo y
gradual para que la sociedad mexicana se reacomode sin violentar principios
institucionales.
El Nuevo Federalismo tiene que ser producto de un replanteamiento
de las relaciones de poder dadas entre el centro y los gobiernos estatales
y municipales. Tiene que ser producto de la fuerza creativa de la
sociedad civil, correspondiendo al Estado la tarea de coordinar mediante
acciones de gobierno, que los nuevos equilibrios del poder no marginen
o excluyan a grupos, regiones y comunidades. Sin el fortalecimiento
de los gobiernos locales, el Nuevo Federalismo es capítulo incompleto
y el desarrollo regional sería inviable " No obstante, en las inéditas
condiciones económicas actuales, los gobiernos locales no pueden limitarse
a cumplir con las tareas más elementales, es neceario que tengan un
papel activo y determinante en el desarrollo económico del territorio
a su cargo. De la capacidad para intervenir exitosamente en éste ámbito
dependerá el que diversas regiones alcancen un papel importante en
el mundo de la producción y contribuyan al progreso económico de su
país o, por el contrario, queden al margen de los circuitos económicos
y se conviertan en carga para el resto de la nación ".13
El Nuevo Federalismo sólo puede emerger si en el régimen político
hay la voluntad de dar cabida a más actores del poder. La distribución
del poder en un país como México es condición de sobrevivencia política
para acceder a una más amplia y nutrida vida pública. Si el Nuevo
Federalismo que se postula no llegará a cuajar como opción de cambio
institucional y como cabeza de los esfuerzos reformadores para fortalecer
la vida política, tendrán que asumirse altos costos relacionados con
la reacción intermitente de los ciudadanos hacia el gobierno. Uno
de esos costos lo constituye la desconfianza hacia lo que el gobierno
realiza y la disminución sensible del grado de credibilidad ciudadana.
En el interior de la República surgen y se desarrollan movimientos
que reclaman mayor participación política, fiscal y financiera en
favor de los gobiernos locales. Reclaman el respeto a la autonomía
de las entidades federativas y solicitan que los esquemas de la Administración
Central sean revisados para conseguir una más justa correlación de
fuerzas y una mejor distribución de los beneficios " ... en el
umbral del siglo XXI México debe avanzar hacia un renovado federalismo;
un federalismo que se traduzca en el ejercicio pleno de la soberanía
estatal y de la libertad de los municipios; un federalismo que fortalezca
el ejercicio de las facultades de cada gobierno local y que nutra
la confianza en cada comunidad en sus autoridades; un federalismo
que se sustente en una nueva distribución de recursos, responsabilidades,
atribuciones y capacidad real de decisión. En la construcción de ese
nuevo federalismo es imperativo llevar a cabo una profunda redistribución
de autoridad, responsabilidades y recursos del gobierno federal hacia
los órdenes estatal y municipal del gobierno ".14
En el caso de los municipios la situación es más difícil debido a
los factores siguientes:
2) El porcentaje de ingresos propios (administrados directamente por
el municipio), tales como impuestos a la propiedad inmobiliaria, derechos
y aprovechamientos, es muy bajo en relación con las participaciones
federales ,y 3) El porcentaje de gastos corrientes en los municipios
es muy superior al que se dedica a gastos de inversión. 15
El Nuevo Federalismo es ante todo una toma de conciencia. Es una opción
de cambio democrático para que la sociedad y el Estado finquen nuevas
bases de relación, consenso y legitimidad. El Nuevo Federalismo se
enlaza con las demandas por democratizar el poder, con el empuje del
pluralismo y con la necesidad de que las relaciones de poder no suplanten,
en aras de un pragmatismo desbordado, el imperativo de tener un Estado
de derecho.
El Nuevo Federalismo da cuenta de los diversos problemas regionales
que el País tiene. Ha llegado el tiempo de acabar con la tutela política
que anula la autonomía de los gobiernos estatales y municipales. Ha
llegado el tiempo de la emancipación institucional de los gobiernos
locales, instituciones representativas de la sociedad. Ha llegado
el tiempo de que el Nuevo Federalismo sea consecuente con la vigencia
plena de un Estado de leyes y no solamente de un Estado Nacional,
en el cual la centralización indispensable en favor de la defensa
y soberanía del País, así como las funciones centrales de promoción,
coordinación y regulación, sean la base para impulsar la descentralización
política "...un Estado con una administración altamente descentralizada
se caracterizaría por una administración central que conserva pocas
pero vitales funciones públicas, al tiempo que comparte con los gobiernos
locales el resto de las competencias ".16
El Nuevo Federalismo implica la reforma del régimen político o si
quiere, la reforma del poder. Su contexto tiene que estar dado por:
2) el incremento
de la representación política en el órgano legislativo; 3) el
reconocimiento real de que los gobiernos estatales y municipales
sean centros con capacidad de decisión y autonomía; 4) el reconocimiento
de que los gobiernos estatales y municipales tengan autonomía
fiscal; 5) que la descentralización política sea fruto de la redistribución
del poder; 6) por la institucionalidad de un auténtico sistema de
partidos competitivos que evite el bipartidismo; 7) por la democratización
de la acción gubernamental en relación con la vida ciudadana;
8) por el fortalecimiento de la autonomía del poder Judicial;
9) por el diseño y ejecución de políticas que fomenten el desarrollo
regional y 10) por modernizar los sistemas de gestión pública para
facilitar la cooperación interinstitucional entre los diversos órdenes
de gobierno.
El Nuevo Federalismo tiene que dar cabida a una nueva forma de comunicación
política donde el trato entre los poderes federales, estatales y municipales
permita ensanchar los cauces de la vida democrática. Los tiempos de
la omnipotencia central no son consecuentes con las proclamas de la
democratización. Los riesgos de la centralización retardataria son
fermento para excluir a grupos, regiones, comunidades y gobiernos
de las ventajas que trae consigo el desarrollo regional. El Nuevo
Federalismo es reclamo constante y punto de partida para dar una nueva
configuración al poder político. " Un federalismo fortalecido no
puede resultar de la desaparición de la autoridad nacional, ni la
democracia significa aniquilar a una fuerza política para fortalecer
a otras, ni la República significa debilitar a un Poder para vigorizar
a otros, ni el federalismo significa suprimir al gobierno federal ".17
Por eso, su conexión es inevitable con el régimen político. Por eso,
la importancia de que el régimen presidencial sea la expresión más
genuina de un poder con límites inteligentes para su ejercicio y que
sus atribuciones legales y legitimas sean producto de lo que la sociedad
necesita para asegurar su progreso y desarrollo.
Por eso, el Nuevo Federalismo es también base para estructurar un
sistema de partidos que pueda institucionalizar la competencia política
en su faceta regional. El País no es un mosaico unicentrado de opciones,
intereses y grupos. Es un mosaico heterogéneo, desigual y plural conformado
por relaciones multicentradas que necesitan articularse con orientación
descentralizada.
La descentralización del poder es condición para dar vigencia al Nuevo
Federalismo en términos de equidad política y justicia distributiva
para evitar que las prácticas del presidencialismo obstruyan la factibilidad
de una auténtica República Federal, Representativa y Democrática.
Conclusión
En México, el modo de vida centralista ha tocado límite. No
hay condiciones económicas, políticas ni sociales para continuar perpetuando
la forma central de ejercer el poder que en otras épocas fue eficaz.
La sociedad civil ha reaccionado y continuará reaccionando para evitar
que el estatismo centralista ocupe espacios que ella misma reclama,
al igual que sus organizaciones públicas.
El agotamiento del centralismo no es inercial ni casual. Obedece a
circunstancias que cada país genera y reproduce. En el caso de México,
las demandas por democratizar el poder y sus beneficios es producto
de la revitalización de la vida pública y de la multiplicación del
pluralismo político. No más centralismo; no más estatismo improductivo,
son proclamas que se relacionan con el imperativo de asociar como
forma de gobierno tanto al federalismo como a la descentralización
política.
El federalismo sin la descentralización es intención doctrinaria.
La descentralización sin federalismo es declaración formal de propósitos.
En consecuencia, los nuevos tiempos que el país vive dan cuenta de
que la consolidación de la democracia moderna es aún trayecto por
recorrer. La trilogía federalismo, descentralización y democracia
son el arquetipo a vertir como realidad institucional para que la
estructura del poder sea justa y eficaz. En este sentido, el primer
escalón a fortalecer en el mosaico de la vida nacional son los gobiernos
locales. La democracia empieza cuando los ciudadanos eligen gobiernos
locales por decisión propia, no por " sugerencias o líneas centralistas ".
Sin gobiernos locales verdaderos, no es posible que la democratización
del poder sea real y efectiva. Son los gobiernos locales la base para
que la forma de gobierno republicano adquiera presencia significativa
y democrática. Por los gobierno locales, la ciudadanía puede tener
más y mejor comunicación con las instancias de la gestión pública.
La cercanía con el proceso de gobierno es más real y auténtica, evitando
así, una diversidad de filtros e interlocutores centralistas que únicamente
divorcian al gobierno de los ciudadanos.
El binomio descentralización-federalismo sólo puede cuajar como sistema
de gobierno, siempre y cuando los gobiernos locales sean respetados
como ámbitos de autonomía, gestión y realización pública. La República
Federal, Democrática y Representativa es el paradigma a conseguir
tomando en cuenta sus antecedentes doctrinarios, la lucha entre liberales
y conservadores y la necesidad de que la convivencia de los opuestos
sea más equitativa. Nada más distante de la verdadera democratización
del poder que proclamar una República Federal con prácticas centralistas.
Nada más distante de la verdadera democracia que tener gobiernos locales
supeditados al poder central. Nada más distante del Nuevo Federalismo,
no insistir en la necesidad de que el fortalecimiento fiscal de los
gobiernos locales es condición para asegurar la prosperidad del Estado
nacional.
La vigencia del federalismo y la descentralización política es clave
para asegurar la gobernabilidad democrática. El ejercicio del poder
tiene que sustentarse en mayores consensos y en esta tarea los gobiernos
locales juegan un papel por demás importante. La gobernabilidad del
País depende en gran medida de cómo los gobiernos locales asumen su
responsabilidad histórica e institucional.
Notas
1.- Sebastián Martín Retortillo Baquer. Descentralización
administrativa y organización política, p. 155.
2.- Fernando Garrido Falla. La descentralización
administrativa, p. 163.
3.- Alexis de Tocqueville. El antiguo régimen y la
revolución, p. 100.
4.- Alexis de Tocqueville. La democracia en América,
p. 98.
5.- Aaron Wildavsky, citado por Edmon Orban en, El
proceso de descentralización en el Estado federal Industrial: perspectiva
teórica y metodológica, p. 71.
6.- Edmon Orban, op. cit., p. 64.
7.- Pedro G. Zorrilla Martínez. " Fortalecimiento de
las autonomías y democracia política y administrativa ", p. 22.
8.- "... a partir de 1988 el ciclo de lo regional se
conectó con un escenario nacional y la conjunción es hoy día la que
marca el ritmo de los reclamos democratizadores. En ese sentido, no
son los ritmos graduales y los avances regionales y municipales los
que van a marcar el tiempo de los cambios, sino la combinación de
lo regional con los acontecimientos extraordinarios nacionales, que
involucran reclamos comunes... sumados a nivel local, hay una serie
de espacios estatales y nacionales que marcan las luchas cívicas o
los movimientos sociales ". Alberto Aziz Nassif, Municipio
y transición política: una pareja en formación, pp. 209- 210.
9.- Enrique Krauze. Procurando entender, p. K.
10.- José María Luis Mora. De las diversas administraciones
que la República Mexicana ha tenido hasta 1837, p. 5.
11.- Jesús Reyes Heroles. El liberalismo mexicano, La
sociedad fluctuante, T. II., p. 6.
12.- Miguel Bazdresch Parada. " Gestión municipal
y cambio político" , p. 26.
13.- Manuel Gutiérrez Vidal y Sárah Martínez Pellegrini.
" El papel de los gobiernos locales " , p. 93.
14.- Ernesto Zedillo. Un Nuevo Federalismo para fortalecer
la Unidad Nacional, p. 31.
15.- Rodolfo García del Castillo. " Retos y perspectivas
de la administración municipal en México ", p. 426.
16.- Manuel Gutiérrez Vidal y Sárah Martínez Pellegrini,
op. cit., p. 88
17.- Ernesto Zedillo, op. cit., p. 32.
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Ricardo Uvalle Berones
1) El principal problema del municipio
lo constituye el hecho de no contar con suficientes fuentes de ingresos;
1) el fortalecimiento real y formal del poder legislativo;
Pofesor del Posgrado de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales
