En este trabajo se analiza el efecto que la apertura y la privatización de la industria eléctrica tendrán sobre la capacidad de gestión pública de una actividad estratégica para el desarrollo, como es la generación de energía eléctrica (EE). Esto es particularmente importante porque la participación del Estado en la industria eléctrica permitió establecer dos criterios fundamentales de gestión pública en el sector: primero, proporcionar el servicio de EE sin interrupciones y al mayor número de usuarios posibles y, segundo, el de instrumentar una política de precios dirigida a garantizar tarifas estables. De esa manera el intervencionismo estatal en el subsector eléctrico se convirtió no sólo en una garantía para el desarrollo de la industria eléctrica nacional, sino que al colocar como centro de la política energética al poder público se pudieron instrumentar diversas acciones de gobierno encaminadas a acelerar el crecimiento del país.

En esa perspectiva, y en función de las implicaciones que tendrá la apertura y privatización del subsector eléctrico se preparó el siguiente trabajo. Así, en una primera sección se examina el contenido de la estrategia de privatización, remarcando tanto las características inherentes a los objetivos y cometidos de las empresas privadas y de las empresas públicas, como las relacionadas con los bienes públicos y privados. Esta revisión no se puede obviar dada la importancia de entender que las diferencias entre una empresa privada y una empresa pública, cuando estamos tratando de sectores prioritarios como el de la EE, que inclusive en la perspectiva de la mundialización del mercado pueden llegar a ubicarse en el terreno de la seguridad nacional, no son menores. En la segunda sección se describe el proceso de apertura del mercado eléctrico en el contexto de las restricciones económicas y de las funciones que se reconocen como válidas por el Estado promotor. En la tercera se revisan las condiciones y las modalidades de participación del capital privado nacional y extranjero en el mercado eléctrico, en la perspectiva de que con la privatización será en un mercado privado de EE, en donde se determinará la expansión de la infraestructura de la industria. En la sección final se exploran algunas de las limitaciones y las consecuencias de la privatización de la industria eléctrica considerando que, ausencia de mecanismos y los arreglos institucionales adecuados, el Estado no podrá establecer y dirigir la política energética del país.
 

La estrategia de privatización

La estrategia de privatización tiene una doble intencionalidad: la de tipo económico y la de tipo político?ideológico. En esta última, la privatización se mantiene como una forma de compensación hacia los grandes grupos de capital que no habían podido participar de manera directa y abierta en ciertas actividades económicas, dada la concentración de funciones y las responsabilidades asumidas por el Estado. De ahí que la privatización se dirija a mostrar la disposición estatal para llevar al cabo una democratización de la propieda y […] reducir el dominio de la propiedad pública”(Ayala, 1997:82). Esto refuerza el mensaje, dirigido a los grandes grupos de poder político y económico, de que la separación entre lo colectivo y lo público se ha convertido en una acción prioritaria de la gestión pública. La intencionalidad de tipo económico, que de ninguna manera está separada de la parte política, está orientada a mantener la lógica de una propuesta de política económica que retoma las ideas del liberalismo económico para favorecer a la inversión privada sobre la inversión pública, y privilegiar a toda costa la estabilidad de los agregados macroeconómicos y el equilibrio fiscal. En términos de esta doble intencionalidad se ubica la estrategia de privatización en el subsector eléctrico.

Ahora bien, en el contexto de una reforma del Estado que tiende a reducir las áreas de influencia y las actividades públicas, la privatización de activos públicos se presenta como una de las mejores vías para adaptar la estructura y los procesos del sector público a las condiciones económicas y técnicas actuales.  En esa práctica se insertan los casos de las empresas públicas más importantes productiva y comercialmente, es decir, de empresas gubernamentales con una amplia viabilidad económica,¹  y en la etapa actual del proceso de privatización se están incorporando empresas públicas consideradas como prioritarias o estratégicas en los términos de los artículos 27 y 28 de la Constitución.
 

La superioridad de la empresa privada sobre la empresa pública

La estrategia de privatización, como forma de traspaso de activos públicos al sector privado, se ha privilegiado sobre la base de diversos argumentos, entre los que sobresale que la venta de activos públicos permite en una sola operación incrementar los ingresos, contener y reducir los costes, aumentar la calidad, atender servicios no cubiertos, modernizar infraestructuras y racionalizar la gestión de los recursos escasos (Andersen, 1997:9). De este argumento se desprende que la privatización de empresas públicas conlleva grandes ventajas. Se redimesiona la estructura administrativa pública, se descarga de funciones excesivas al Estado, y se logran importantes beneficios de tipo micro y macroeconómicos:

    – En lo microeconómico, cuando las empresas del Estado pasan a manos privadas, los consumidores pagan menos impuestos porque el Estado reduce sus gastos, y reciben mejores productos en condiciones de calidad y precio óptimas como resultado de la mayor competencia que se genera en el mercado.

    – En lo macroeconómico la reducción en el gasto público y el incremento de los ingresos públicos, derivados de la venta de las empresas públicas mejoran, la situación de las finanzas públicas y contribuyen a producir el equilibrio fiscal que requiere la estabilidad macroeconómica.

De ahí que no es extraño que la privatización de entidades públicas se vea como un instrumento ideal para someter a la disciplina del mercado y de la racionalidad económica, determinadas actividades productivas, que de otro modo serían imposibles bajo el paraguas del Estado (Andersen, Ibid.:17). Sin embargo, aun reconociendo que en muchos casos privatizar empresas públicas podría generar algunas ventajas para la modernización organizacional del sector público, para las finanzas públicas y para la dinámica de la inversión privada -sobre todo en el caso de actividades que influyen en el desarrollo regional y en la generación de empleo- es en extremo ideológico omitir las referencias obligadas en cuanto a las particularidades que permean el funcionamiento de las entidades públicas, y a las características de los bienes que éstas producen. Considerar esas particularidades y características es fundamental sobre todo en los casos de empresas públicas que inciden de manera directa en el crecimiento económico y en las condiciones de vida de la población, y cuando además ya se tiene una evidencia empírica sólida que muestra que no todas las privatizaciones han sido exitosas.² Esta reflexión es importante, en especial cuando se carece de un marco institucional que fortalezca las capacidades de gobierno para que, en un esquema de regulación y transparencia, se produzcan los resultados deseados una vez que los activos públicos pasan a manos privadas, y la prestación de servicios de uso generalizado queda a cargo de empresas privadas.

Otro aspecto a considerar es que las restricciones al gasto público hacen que los recursos económicos y materiales con que cuenta el Estado sean insuficientes para apoyar las inversiones y fortalecer el desarrollo de las capacidades productivas de las empresas públicas. De esa forma se reduce severamente la capacidad de las empresas del Estado para cumplir óptimamente, con base en los estándares de productividad y eficiencia privados, la provisión, la producción y la prestación de bienes y servicios, donde lo gubernamental necesariamente está referido a lo público como parte de la sociedad y, por tanto, al beneficio colectivo.
 

La formación de precios en los bienes públicos y en los bienes privados

Las diferencias entre una empresa privada y una pública son, en algunos aspectos, radicales. Para comenzar se debe considerar que una empresa pública difiere de una empresa privada por el hecho de que su funcionamiento está entrelazado con las esferas política, económica y administrativa,³  en tanto que la empresa privada se desarrolla básicamente en el ámbito de las relaciones privadas en la esfera económica,⁴  y está orientada fundamentalmente a la obtención de beneficios económicos.

Por otra parte, la formación de precios en el sector público se distingue ampliamente de la formación de precios en la empresa privada. Esta última establece sus precios con la intención de que el productor maximice sus ganancias, ahí donde se equilibran la oferta y la demanda, y se igualan el ingreso marginal y el costo marginal. En el caso de la formación de precios en las empresas públicas intervienen aspectos económicos y factores de tipo social. Así, aunque sus costos pueden estar determinados en la estructura de mercados, sus precios no pueden establecerse simplemente sobre esa base de la relación costo ingresos.

Primero, porque en el caso de la mayoría de los bienes públicos deben establecerse precios sociales que, reflejando alguna falla del mercado, incluyen el establecimiento de subsidios, lo que resulta en la reducción del precio final que pagan los consumidores por los bienes o los servicios. Esto es particularmente importante en el caso de los monopolios naturales, donde existen costos decrecientes y los costos marginales no son fáciles de medir (Ayala, 1997:99). Entonces, como muchos bienes públicos incluyen costos sociales que pueden diferir ampliamente de los costos privados, es claro que el costo marginal y el ingreso marginal no pueden ser los puntos de referencia adecuados en la fijación de los precios de este tipo de bienes.

Segundo, porque los bienes que produce el Estado son diferentes en su naturaleza a los producidos por las empresas privadas. Así, por ejemplo, la importancia de los bienes públicos es que pueden proporcionarse a todos los individuos (de un  país o de una ciudad) con un costo que no es mayor del necesario para proporcionárselos a otra persona. Los beneficios de los bienes son indivisibles y no se puede excluir a ninguna persona (Samuelson, 1992:1126). Esto quiere decir que el precio no es la limitante para que la población pueda acceder a un bien público.⁵

Por su parte, la principal característica de los bienes privados es que si son consumidos por una persona no pueden ser consumidos por ninguna otra (Idem). Esto supone la existencia de un estricto criterio de rivalidad y exclusión en el consumo, ya que solamente pueden obtener los bienes aquellos consumidores que tengan la capacidad económica para pagar el precio de los mismos, y una vez que la adquisición se realiza ninguna otra persona pude gozar del bien en cuestión.

Considerar estas diferencias nos permite resaltar que para una empresa pública los criterios financieros no pueden ser los indicadores únicos de su eficiencia, pues la atención que se brinda a las necesidades y a las demandas de los ciudadanos y el cumplimiento de las metas de la planeación económica gubernamental son las mejores medidas para su evaluación dentro de la estructura de la gestión gubernamental.
 

El Estado promotor y la reestructuración del mercado eléctrico

La argumentación esgrimida para apoyar la transformación de la industria eléctrica nacional y permitir la participación privada es en cierto sentido la misma que se utilizó en las primeras etapas del redimensionamiento del conjunto del sector paraestatal: modernizar y mejorar las condiciones operativas de las empresas; reducir la carga financiera que sus operaciones representaban para las finanzas públicas y liberar recursos para actividades de gran repercusión social. Estos argumentos, y las propuestas que incluyen, si bien es cierto se han articulado y organizado internamente también han sido apoyadas desde el exterior. Por ejemplo, el Banco Mundial⁶  ha exigido, en términos de la condicionalidad para el otorgamiento de nuevos recursos, que en los programas de reforma económica se incluyan iniciativas de privatización en sectores donde existan monopolios naturales a cargo del Estado, como en las comunicaciones, los servicios financieros y el sector de energía.

Así, en un contexto ideológico adverso a la participación del Estado en la economía, y en el escenario de una profunda crisis económica, se crearon las condiciones para el establecimiento de una nueva relación entre el Estado, el mercado y la sociedad (Uvalle, 1998). En ésta, una de las definiciones centrales del quehacer estatal ha sido la constitución de un Estado empresarial o promotor acotado a una misión reguladora, promotora y coordinadora (Uvalle, 1998:109). Esta posición promotora del Estado, está avalada por el consenso de los grandes capitales internos y externos, se ha manifestado internamente en el sentido de que la función del Estado, en el caso particular de la industria eléctrica, debe ser la de asegurar la explotación racional de los recursos energéticos del país, a través de la fijación de políticas y la conducción de los organismos del sector, por parte de la Secretaria de Energía (Diario Oficial de la Federación, 1996b:27)

Lo que en otras palabras se reduce a que la gestión gubernamental en el sector eléctrico debe circunscribirse, por una parte, a la vigilancia de los procesos de provisión y prestación privada de los servicios de EE y, por otra, al establecimiento de una nueva política energética,⁷ acotada a las nuevas tendencias de reestructuración de los mercados de energía, que deberá articularse en función de las necesidades de la reforma y la desregulación en el mercado energético.

Por su parte, los continuos recortes al gasto de inversión en el sector energético  redujeron el margen de maniobra financiero de las empresas del sector eléctrico, al tiempo que se fue alentando la inversión de particulares. Así, tenemos que [...] el gasto de inversión en términos reales disminuyó en la rama eléctrica 41.85 entre 1981 y 1988 (PNME, 1990-1994:8)

En estos términos, la política de gobierno para la industria eléctrica se ha articulado en dos fases. Una vinculada al saneamiento financiero y la reorganización administrativa de las empresas públicas del sector de la energía -ya que con menores recursos han debido incrementar su productividad, mejorar su desempeño organizacional y garantizar el abasto suficiente de energía- y la otra, caracterizada por la desregulación y la apertura del mercado a fin de atraer inversiones privadas.
 

El ajuste económico y las reformas en el mercado eléctrico

Entre 1988 y 1993 los esfuerzos por favorecer el ahorro público y mejorar las finanzas gubernamentales dejaron pocos recursos para mantener las inversiones públicas en el sector de energía, ya que la participación de ese sector en el total del gasto neto del sector público presupuestal se incrementó en ese periodo solamente en tres puntos porcentuales, al pasar de 12.8% al 15.8%.⁸  En esas condiciones, y frente a una demanda creciente, la única forma de elevar la oferta del sector ha sido poner en práctica diversas acciones para favorecer la realización de inversiones privadas en el mercado y establecer políticas de costo-beneficio que reflejen los ajustes en las condiciones de la oferta y la demanda en el mercado eléctrico.

En primer lugar, se realizó una descripción de la problemática económica en se encontraba el país así como sus efectos sobre el financiamiento y los requerimientos del sector energético. De alguna manera ésta ya se consideraba en la propuesta de modernización económica del Plan Nacional de Desarrollo 1988-1994. Pero en el caso específico de los energéticos, se hizo explícita en el Programa de Modernización Energética 1990-1994 (Diario Oficial de la Federación, 1990a).  En este documento se expone la situación económica del sector de energía, la cual se deriva en buena parte de la aplicación de medidas de ajuste económico; se plantean los requerimientos económicos para mantener la expansión del mercado eléctrico, considerando la oferta y demanda futura hasta el año 2010 y los lineamientos y acciones que habrían de permitir alcanzar su modernización en un contexto de recortes presupuestales y de reducción de gastos e inversiones en el mismo. El segundo paso fue modificar el marco jurídico vigente para el subsector eléctrico. Para ello se reformó la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (LSPEE),  que a la letra señalaba en su Artículo 1º:

[...] corresponde exclusivamente a la Nación, generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público, en los términos del artículo 27 Constitucional. En esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la Nación aprovechará a través de la Comisión Federal de Electricidad, los bienes y recursos materiales que se requieran para dichos fines (Diario Oficial de al Federación, 1975d).

La propuesta de apertura parcial en el mercado eléctrico

Para proceder a la apertura parcial en la industria eléctrica se dio inicio a la realización de diversos cambios a la LSPEE, éstos se publicaron el 23 de diciembre de 1992 en el Diario Oficial de la Federación. Así, en el Artículo 3º de dicha Ley se especificaron los casos que no se considerarían como servicio público y, por tanto, serían abiertos al capital privado. En este rubro se incorporaron las actividades de generación de EE para autoabastecimiento, cogeneración y pequeña producción; la generación de EE, por particulares, para la venta a la CFE; para exportación, derivada de la cogeneración; la importada para usos propios y la destinada al uso en emergencias por interrupciones en el servicio público de EE. Esta propuesta implica desarticular lo que hasta el momento ha sido un monopolio vertical integrado, en el que han estado incorporadas  todas las actividades relacionadas con la generación y la prestación del servicio de EE, y que ha operado bajo dos criterios fundamentales de gestión pública: primero, proporcionar el servicio sin interrupciones y al mayor número de mexicanos posible y, segundo, el de instrumentar una política de precios dirigida a garantizar tarifas estables.

De otra parte, el resultado de la apertura será una industria segmentada con competencia en las actividades de generación y venta de energía eléctrica, y regulada en las operaciones de transmisión y distribución. De esta forma, la expansión de la industria eléctrica, posterior a la apertura, debería desarrollarse por inversiones públicas centradas principalmente en la parte de transmisión y distribución, mientras se buscaría que los particulares dirigieran preferentemente sus inversiones a obras correspondientes a las centrales generadoras de EE.¹⁰

En esta propuesta de reorganización del mercado eléctrico, el financiamiento privado reduce las presiones sobre el gasto público, y las inversiones globales deben contribuir a satisfacer los requerimientos adicionales de generación del Sistema Eléctrico Nacional (SEEN).¹¹  Este es un aspecto relevante, porque frente a la obligación de mantener un presupuesto público equilibrado, que al mismo tiempo significa menores recursos para gasto corriente y gasto de inversión, la única forma de expandir la infraestructura eléctrica e incrementar los recursos destinados a las áreas técnicas de desarrollo e innovación tecnológica es por medio de inversiones privadas.

Ahora bien, los requisitos y las modalidades para que los particulares se incorporaran a las actividades antes señaladas se precisaron en el Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (Diario Oficial de la Federación, 1993e).  En este documento se establecieron puntualmente las atribuciones correspondientes a la CFE y se especificaron las definiciones básicas de los conceptos de distribución y generación, que harían la diferencia entre los ámbitos de participación de las actividades públicas y las privadas en el sector eléctrico. La primera, que quedaría como responsabilidad de la CFE, se definió como: [...] la conducción de EE desde los puntos de entrega de la transmisión hasta los puntos de suministro a los usuarios. La segunda, a cargo de particulares quedó establecida como: la producción de EE a partir de fuentes primarias de energía, utilizando los sistemas y equipos correspondientes. La inyección de recursos privados en el subsector eléctrico quedó sujeta al otorgamiento de permisos previos a cargo de la entonces Secretaria de Energía, Minas e Industria Paraestatal (SEMIP). En el caso de la producción independiente¹²,  estos tendrían una duración de 30 años; en tanto que en los casos de exportación e importación para el autoabastecimiento, la cogeneración y la pequeña producción, los permisos tendrían una duración indefinida.

Para hacer operativa la participación privada en los proyectos del subsector de EE, se propusieron dos modalidades de financiamiento de las obras: el esquema de productor externo de energía (PPE), al que se ha querido dar mayor apoyo, y que es más ventajoso para el capital privado pues permite al inversionista no sólo construir y operar las centrales, sino ser propietario, y los mecanismos financieros del tipo construir-arrendar-transferir (CAT) que se caracterizan porque el capital privado financia y ejecuta la obra, al término de cual la CFE tiene el derecho de operar las plantas, en una modalidad de arrendamiento, por un lapso de 15 años a partir de los cuales se convierte en propietaria de las mismas. La justificación por la preferencia de los acuerdos para el financiamiento de proyectos en el sector eléctrico del tipo PEE es que se deben lograr costos mínimos en el horizonte planeado para alcanzar la expansión de la capacidad de generación de EE, sin importar quién sea el propietario de las plantas.

Asimismo, y en concordancia con la estrategia para la reorganización y apertura del subsector eléctrico, en el Programa de Desarrollo y Reestructuración del Sector de la Energía 1995-2000se establecieron entre otros objetivos:

[...] el de fortalecer la rectoría del Estado, avanzar en la reestructuración del sector, alentar la participación privada en las áreas permitidas por la Constitución, desarrollar el marco regulatorio sectorial para asegurar la satisfacción de la demanda y maximizar la eficiencia económica de las empresas del sector, etcétera (Diario Oficial de la Federación, 1996c).

El proceso de planeación para la reforma del mercado eléctrico se acompañó de otras iniciativas. Con ellas se buscó publicitar la apertura en el mercado eléctrico y mostrar los beneficios que los inversionistas particulares podrían obtener por su participación en el mercado. Entre esas iniciativas sobresalen las siguientes: la creación, a cargo de la SE,¹³ de la Unidad de Promoción de Inversiones (UPI) en mayo de 1996, organismo que se encargaría de Promover, fomentar y coordinar la participación e inversión de los particulares nacionales y extranjeros, dentro del sector de energía (SE, 1997:39); la realización de los estudios de prospectiva a fin de avaluar el comportamiento de la demanda y las ventas al sector eléctrico,¹⁴  a fin de proyectar la realización de las obras necesarias en la prestación del servicio público; y, la modificación del Acuerdo que Autoriza el Ajuste y Modificaciones de las Tarifas para Suministro y Venta de EE (las caules aparecieron en el Diario Oficial de la Federación del 15 de noviembre de 1996) ,  con el objetivo de presentar a los inversionistas privados los procedimientos de ajuste automático de las principales tarifas comerciales, de servicios e industriales, de manera que reflejen los cambios de los precios de los combustibles y de los índices de precios relevantes, cualquiera que sea el sentido de los mismos (SE, Ibid:9).

Con las modificaciones a la LSPEE, al RLSPEE y la creación de instancias promotoras de la inversión privadas el Estado ha creado el marco de certidumbre que demandan los inversionistas privados. Por una parte, se les brinda seguridad en cuanto a la existencia de un mercado cautivo para la realización, operación y mantenimiento de las obras,¹⁵  y por otra se establecen lineamientos para que puedan especificar esquemas financieros que le permitan reflejar el costo económico de los proyectos y tener la posibilidad de recuperar rápidamente los recursos invertidos.¹⁶
 

La propuesta de privatización y apertura total del mercado eléctrico

Mientras las reformas a la LSPEE de diciembre de 1992 se dieron en función de establecer una apertura parcial en el subsector eléctrico, con la Propuesta de cambio estructural de la industria eléctrica en México, enviada por el presidente Ernesto Zedillo al Congreso de la Unión el 2 de febrero de 1999, se propone una privatización total en el mercado eléctrico: la venta de activos públicos al capital privado. Las justificaciones que dan sustento a la propuesta son de sobra conocidas: no hay recursos suficientes para garantizar la expansión de la infraestructura eléctrica, lo que provocará una acelerada incapacidad para satisfacer la demanda futura de EE; los avances tecnológicos han modificado las formas de generación de, y ebn consecuencia cambian las formas y posibilidades de participación y competencia en la industria eléctrica; la exclusividad del Estado en el servicio público de EE ya no puede ser el sustento de la evolución que requiere el sistema eléctrico, y además esa exclusividad puede ser un obstáculo para la modernización y expansión del mismo. Por tanto, si no se quiere que aumenten las tarifas¹⁷  y diminuya la cobertura de la demanda de EE, la única opción es la apertura total del mercado eléctrico.¹⁸

En caso de que esta reforma prosperara se daría por sentada una estrategia diferente a la de apertura parcial. Esta última sólo permitiría la operación de particulares bajo la figura de permisos, arrendamiento o propiedad de pequeñas plantas. Las dos primeras formas de participación privada podrían sujetarse a revisión o cancelación, y la última no tendría un efecto considerable en la expansión del subsector eléctrico por estar destinada al autoabastecimiento. En una situación como la descrita, la propuesta de apertura se dirige a favorecer la realización de coinversiones entre capitales públicos y privados, y en estricto sentido permanecerían casi intactas las funciones que históricamente ha desarrollado el Estado en el mercado eléctrico, pues éste podría mantener la dirección de la política energética, y conducción y la planeación de la estrategia de expansión de la infraestructura eléctrica.

Pero en el caso de la apertura total habría que reformar la Constitución para permitir que los capitales privados compren activos públicos, en un campo que ha sido considerado estratégico y prioritario y de exclusividad estatal. Los artículos por modificarse serían el 27 y 28 constitucionales. El primero deberá especificar en su párrafo VI, que únicamente se reserva para la Nación el control operativo de la red nacional de transmisión, dejando las demás actividades de la industria eléctrica para los capitales privados. El segundo estipularía en su párrafo IV, que el control sería una actividad estratégica, por tanto, reservada al Estado. En lo referente a las demás actividades -generación, distribución y suministro- la Propuesta de cambio estructural de la industria eléctrica en México reduce las funciones del Estado al ejercicio de la rectoría en el subsector eléctrico.

En estas condiciones, el problema para la gestión pública es que en tanto se introduce la competencia en la industria eléctrica, a partir de la pulverización de la propiedad estatal, se reducen las posibilidades del Estado para incidir la inversión regional, estatal o federal en materia de EE. Si a esto añadimos la carencia de arreglos institucionales que, sobre la base de una reglamentación acorde a las nuevas condiciones del mercado,¹⁹ garantizaran una adecuada contribución privada al cumplimiento de las metas de planeación económica global, el resultado es la perdida de liderazgo del Estado y una menor capacidad de gestión económica pública. De esta forma, en lugar de proceder a una renovación cualitativa y cuantitativa del quehacer público en el mercado eléctrico, en el que se anteponga el interés público al interés mercantil, el Estado renuncia a dirigir una de las actividades de mayor incidencia en el desarrollo y en el bienestar social.
 

La participación actual del capital privado en la expansión del subsector eléctrico

Como se ha descrito en los apartados anteriores, y en función de crecimiento esperado de la demanda para los próximos años, que para el año 2006 requerirá en una capacidad instalada de 46 892.2 MW, se han venido planteando medidas, acciones y estrategias para privatizar las operaciones del sector de energía. Esta dinámica ha llevado a que el sector energético, uno de los últimos bastiones de la actuación pública, se encuentre actualmente en el centro del cuestionamiento y el afán privatizador (Rodríguez-Padilla, 1995:59), sin importar que la contribución del mismo al desarrollo no es sólo importante, sino determinante.

Puede argumentarse que la privatización en el sector energético es una consecuencia de la crisis económica estructural y de las restricciones financieras por las que atraviesa el país, pues en un contexto en el que se requerirán recursos superiores a los 142 mil millones en los próximos 10 años para garantizar el suministro de el año 2006 (El Financiero, 1995:15); la única opción viable para la expansión eléctrica es la inyección de recursos privados. Sin embargo, bien valdría la pena analizar hasta qué punto y en qué condiciones el financiamiento privado en la construcción y operación de diversos proyectos dentro del sector eléctrico no se convertirá, en el mediano y largo plazo, en una seria limitante para la expansión de las propias actividades económicas,²⁰  considerando que la energía es el motor del desarrollo económico (Rodríguez-Padilla, Idem:51).

Pero, como lo que ha imperado es la prontitud para liberalizar y desregular la economía a fin de dar mayores espacios al mercado y a los capitales privados, la privatización de las obras para la generación de EE se ha acelerado²¹.  El marco específico para su apertura se estableció, inicialmente, en el PDRSE 1995-2000 (Diario Oficial de la Federación 1996c) en el que se definieron las bases para la licitación de los proyectos de las diversas centrales: en ciclo combinado, hidroeléctricas, geotérmicas y pequeñas centrales de combustión interna²².  Posteriormente, comenzaron a publicarse las convocatorias de licitación pública internacional relacionadas con la construcción de varias unidades generadoras  que deberán operar en el verano del año 2000 (cuadro 1).

Por otra parte, y en base a lo señalado en el Art. 67 del RLSPEE, en cuanto a la obligación de elaborar la prospectiva de las tendencias del sector eléctrico, se publicó un documento de prospectiva, que se conoció con el nombre de Prospectiva del Sector Eléctrico 1997-2006 (SE, 1997). En éste se plantean los requerimientos del sistema de generación de EE para lograr la capacidad de 13 189.2 MW entre los años de 1997 y 2006. Para cumplir esa meta se propone, en el transcurso de ese mismo periodo, la licitación de los proyectos correspondientes a 23 centrales generadoras de EE de diversos tipos (cuadro 2). Pero como los particulares también pueden participar en las actividades de transmisión y transformación, para completar este esquema, el 17 de diciembre de 1997 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las convocatorias de licitación internacional para la construcción y financiamiento de 11 paquetes de obras de transmisión²³  y transformación necesarias para cubrir los requerimientos de la CFE, y que deberán estar en operación en el segundo semestre de 1999. El desarrollo de estas obras deberá resultar en 2324 km de líneas de transmisión, 6 622 MVA de capacidad de transformación y 195 MVAR de equipo de compensación. Con estas inversiones, más las destinadas a las obras para satisfacer el consumo de los particulares, mediante el autoabastecimiento y la cogeneración se pretenden cubrir el programa de expansión del sistema de generación hasta el año 2000 y los requerimientos de inversión hasta el año 2006 ( cuadros 3 y 4).
 

La inversión privada extranjera en los nuevos proyectos del subsector eléctrico

Después de la modificación a las leyes que regían las operaciones en el sector eléctrico y estimulados por las expectativas de rentabilidad de nuevas inversiones, diversos consorcios internacionales, integrados por socios extranjeros mayoritarios y con alguna participación minoritaria de empresas nacionales, empezaron a participar en las licitaciones de las centrales eléctricas. Hasta el momento, las adjudicaciones bajo el esquema de PEE, han incluido las de las centrales de Mérida III (AES-Nichimen-Hermes), el Rosarito III (ABB-Nissho Iwai) y Monterrey II (Nissho Iwai Corporation y ABB Energy Ventures Inc.)  y bajo el esquema tipo CAT se incorporaron  los proyectos de las centrales de Chihuahua y Cerro Prieto. En los casos adicionales se ha propuesto que las nuevas licitaciones, entre las que se incluyen cinco centrales eléctricas: Hermosillo, Altamira, Río Bravo, el Sauz y Campeche II (centrales de ciclo combinado) se efectúen en el esquema del tipo de PEE. Esta estrategia se continuaría en 1998 con la licitación de cuatro proyectos más: Tula - San Juan del Río, Francisco Villa en Chihuahua y León-Aguascalientes. Así, como la hidroeléctrica de San Rafael en Nayarit y la geotermoeléctrica de El Chino en Michoacán. Los proyectos mencionados marcan el retorno del capital privado al mercado de la EE y abren una nueva etapa en la historia de la industria eléctrica.
 

Limites y consecuencias de la privatización total en el subsector eléctrico

La participación del Estado en la generación de energía eléctrica ha sido determinante en el proceso de desarrollo e industrialización del país. Como en el caso de otras actividades estratégicas que requerían de grandes inversiones y largos periodos de maduración, la inversión pública en la generación de EE contribuyó de manera decisiva a satisfacer la demanda de este energético en las actividades de la industria y el comercio, así como a cubrir las necesidades originadas en el uso residencial. Sin embargo, en el contexto de una reforma del Estado donde la instrumentación de los programas de ajuste económico ha incidido de manera determinante para que [...] la mayoría de las acciones emprendidas por el Estado, que algún día fueron relevantes para el desarrollo económico (Guzmán, 1994.30) dejaran de serlo. La participación estatal en la prestación del servicio público de EE se está sometiendo a una redefinición global con la cual se pretende configurar una nueva estructura en el mercado eléctrico, caracterizada por la competencia y la segmentación de las actividades de generación, transmisión, distribución y venta.

Aunque es innegable que las inversiones privadas pueden contribuir a satisfacer los requerimientos financieros para la modernización en el subsector eléctrico, principalmente en lo relativo al uso de nuevas tecnologías y reducción en las escalas para la generación de EE, restringir la participación del Estado a las actividades de regulación y supervisión en esta área estratégica puede generar diversos problemas, entre los que podemos mencionar los siguientes:

       Incremento en los precios y tarifas del servicio de EE, como resultado, primero de la segmentación de la industria, con diferentes empresas, en las distintas etapas de la generación y suministro; segundo, que las metas de rentabilidad y retorno de inversión de las compañías privadas no coincidirán con los precios subsidiados en el mercado eléctrico. En esa situación, mientras los consumidores residenciales pagarán precios más altos por el suministro de, el incremento en los costos industriales y agrícolas se incorporará a los precios de los bienes y servicio finales.

    – Al dejar a los inversionistas privados la realización de importantes inversiones en el subsector eléctrico, una de las partes más sensibles de la infraestructura básica dependerá de los intereses y objetivos de compañías privadas. En tal situación, puede ser que éstas no estén interesadas, por ejemplo, en realizar obras para la satisfacer las necesidades de EE en pequeñas comunidades o en entidades federativas y regiones de escaso potencial económico y alto grado de marginalidad.

    – La estrategia de reconversión en la industria eléctrica tiende a la realización mayoritaria de obras del tipo de ciclo combinado, de menor escala y utilizan gas natural en su funcionamiento.  Como este insumo lo vende el gobierno federal a precios menores con relación a los existentes en el mercado internacional, el Estado en lugar de beneficiar a los suministradores eléctricos públicos, va a dar un subsidio directo a las compañías privadas.

A los problemas antes mencionados, que tienen que ver con la estructura funcional y operativa del mercado eléctrico, hay que añadir los que relacionados específicamente con la gestión gubernamental, ya que la fragmentación de la propiedad estatal y la carencia de mecanismos institucionales que permitan compatibilizar los intereses de las empresas privadas con el interés colectivo en un proyecto gestión gubernamental, puede llevar a que el Estado sea incapaz de establecer, articular y dirigir una política energética integral. En esa perspectiva se comprometerán, dada la importancia de la actividad de la industria eléctrica en el crecimiento económico, las posibilidades de alcanzar un desarrollo menos dependiente, sustentable, más justo y equilibrado.

Ahora bien, la privatización total en la industria eléctrica que, como se vió, tiene un trasfondo más profundo, dejaría al capital privado el control de importantes recursos naturales y ampliaría su poder para incidir directamente en las actividades económicas, dado el efecto que tienen los incrementos en precios y tarifas de la EE sobre los costos agrícolas e industriales. Al mismo tiempo, podría ejercer un control directo en las transformaciones tecnológicas, en lo tocante al uso eficiente de energía y al desarrollo regional del país. Mientras el cumplimiento de las políticas gubernamentales de carácter sectorial y regional, vinculadas con el funcionamiento de la industria eléctrica, quedan acotadas a funciones administrativas de supervisión y regulación del mercado, el control privado permitirá que la inversión ejerza una influencia determinante en el rumbo y las características de la estrategia de desarrollo.

Estos argumentos deben considerarse sin intención de adelantar un juicio estrictamente negativo sobre lo que puede ser la participación del capital privado en el subsector eléctrico; pero antes de proceder a una privatización total se deben tomar en cuenta de manera puntual y precisa los pro y los contra de una propuesta de reforma mayor en la industria eléctrica, especialmente porque ni en la propuesta de apertura parcial, ni en la propuesta de apertura total, se hace referencia a un esquema de responsabilidades y distribución de riesgos de los proyectos de infraestructura eléctrica en los que coparticipe la iniciativa privada. Ésta debería obligarse a otorgar las garantías suficientes para enfrentar los posibles atrasos en la provisión de la infraestructura eléctrica y/o las fallas en el suministro de EE. Como no existe un esquema de esa naturaleza en ninguna de las dos propuestas, se deja en el vacío la solución de las controversias que pudieran suscitarse al momento de pagar o resarcir los daños causados a los consumidores residenciales, comerciales, industriales o agrícolas por incumplimiento en las metas de expansión de la infraestructura eléctrica²⁴,  por cortes en el suministro o por cambios de voltaje.

Es sustancial la considerción de los problemas antes señalados, debido a que, en tanto el Estado reduce sus espacios de regulación y participación económica y el mercado se ubica como el asignador por excelencia y el mayor agente en una planeación económica (Jardón, 1995:18) se pueden producir reestructuraciones cada vez más concentradoras y excluyentes que atentarían contra un crecimiento económico con equidad y de largo plazo. Igualmente, porque está demostrado que la empresa privada es incapaz de resolver de manera inmediata las fallas del mercado, y que eliminar los “monopolios naturales” no necesariamente genera mejores condiciones de competencia ni una mejor prestación de bienes y servicios.

En este sentido, sería deseable que el cambio en el sector eléctrico se observe como un medio y no como un fin. Es decir: si examinamos la importancia que tiene la generación de EE para elevar la calidad de vida de la población y favorecer el desarrollo de las actividades económicas, las reformas de que es objeto el subsector eléctrico deberían contemplarse como [...] un proceso que, en su evolución, puede requerir de ciertos ajustes a fin de ubicar al sector en una mejor posición para cumplir sus funciones y lograr los objetivos asignados (Cepal, 1995:2). En suma, asegurar la disponibilidad de energía en condiciones de calidad y precio adecuados; lo que implica fortalecer la intervención estatal en la supervisión y regulación del mercado eléctrico, así como mantener su participación directa en éste para garantizar su óptimo funcionamiento. Asimismo, la participación estatal es necesaria para prevenir situaciones en que se viera comprometida la disposición de EE a causa de las acciones privadas por cortos en el suministro, falta de inversiones, o bien, en caso de que las empresas privadas, en la búsqueda de sus objetivos de lucro, impusieran prácticas de precios y tarifas tan costosas que perjudicaran los intereses de los usuarios de este servicio.

Conclusiones

Si una empresa privada es técnicamente eficiente y genera altos niveles de ganancia, esto no implica necesariamente que los resultados de su actividad sean socialmente eficientes. Por tanto, resulta en extremo simplista suponer que al eliminar la participación estatal en las actividades estratégicas se garantiza automáticamente una mejoría en la prestación de bienes y servicios. Máxime cuando hoy está demostrado que en un contexto de desregulación e integración económica aceleradas, el capitalismo incorpora formas de articulación de los capitales privados que, al carecer de un eje de equilibrio y regulación como es la participación del Estado en actividades estratégicas, pueden comprometer y condicionar el desarrollo de un país. Por tanto, hay que evitar que en la industria eléctrica el traspaso de activos públicos al sector privado se traduzca en una simple reestructuración empresarial en términos jurídicos, financieros y operativos, dirigida a cambiar la estructura del mercado, sin atender a los requerimientos del desarrollo nacional y las demandas y las necesidades de  la población.

Notas

Fuentes Bibliográficas 

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