Al final del milenio, caracterizado en Latinoamérica por la restauración de la democracia y por los procesos de integración, mejorar las capacidades de gestión de los gobiernos representa un desafío. La crisis fiscal, los problemas del desarrollo y los cambios a nivel global hacen difícil decidir acerca de las políticas que puedan cubrir y satisfacer las demandas sociales.

Los gobiernos requieren instrumentar políticas públicas que garanticen la cobertura de, al menos, satisfactores básicos para los ciudadanos. Requerimos investigar acerca de rediseño de organizaciones y estrategias que contemplen una adecuada distribución de responsabilidades entre diferentes organizaciones de los gobiernos y de la sociedad. Es necesario ampliar el arco de ideas y soluciones mediante la aportación resultante de la interacción de diferentes actores y tipos de participación. La construcción de políticas públicas no debe ser un campo exclusivo del gobierno si se requiere fortalecer a la sociedad civil.

 Tales políticas pueden ser un camino de resolución para los problemas de la sociedad, para capacitar a la gente y a los gobiernos; pueden ser una forma no de “reinventar al gobierno”, sino de reinventar una vía que permita encontrar estrategias entre las diferentes instituciones y organizaciones privadas y sociales, gubernamentales y no gubernamentales.

En este trabajo se explora la posible cooperación entre organizaciones no gubernamentales y gobiernos en las políticas públicas a fin de coordinar esfuerzos en la senda Estado más Sociedad. Plantea cuestiones que, precisamente por no tener aún una respuesta clara, invitan a la reflexión y a la apertura de una agenda de discusión para abordar los retos futuros que habrán de enfrentar gobiernos y organizaciones no gubernamentales en la construcción de un desarrollo más humano y en su institucionalización.

Los principales aspectos sujetos a discusión se centran en la manera como la participación de actores distintos del gobierno en la construcción de políticas públicas, puede proveer una opción para lograr mejores condiciones para la mayoría de la población. En este camino la implementación de las políticas públicas puede constituirse como una oportunidad de aprendizaje para incrementar la eficiencia y efectividad y para observar ante una gama de situaciones–problemas, cuáles estrategias pueden operar y en qué condiciones se justifica modificar las estrategias originales.

La elaboración de políticas y la planeación de las acciones derivadas no debe continuar atendiendo a los lineamientos de algunas teorías que, como se ha podido observar, son inoperantes; cuando las “buenas teorías”" no funcionan, se necesita recuperar la creatividad de la gestión, la idea del “arte de la gestión”.
 

Las políticas públicas y su institucionalización

El análisis y diseño de políticas públicas basadas en orientaciones diferentes al paradigma burocrático abre una gran cantidad de arreglos organizacionales y estrategias para resolver los problemas públicos. Las políticas públicas constituyen un esfuerzo para la ruptura de algunos de los grandes mitos acerca del desarrollo, como el modelo de crecimiento económico y el del Estado benefactor.
Se ha podido observar que los gobiernos y sus instituciones no son precisamente eficientes en la asignación económica y social de los recursos del desarrollo y, además, si bien nadie discute la dimensión económica del desarrollo, el problema central en cuanto a su conceptualización radica en las dimensiones política e institucional (Korten,1991:143).

Planes globales, políticas, programas y proyectos como productos de un proceso de planeación democrática que dice pretender atender necesidades sociales específicas, contrasta con una realidad en donde los principales afectados suelen tener poca o ninguna intervención en las decisiones que se toman en su supuesto beneficio. Los planes globales presentan los lineamientos generales que principalmente el gobierno desea lograr en cuanto al desarrollo económico y social. Los programas sectoriales y específicos responden a la selección de acciones para lograr cumplir con las políticas.
La selección de programas se realiza en función de sus beneficos y mediante el establecimiento de criterios de asignación de prioridades. Los aspectos relativos a la elaboración de estimaciones previas, y las evaluaciones posteriores de los resultados de los programas dirigidos a satisfacer necesidades sociales que dan base a la consecusión de unos y a la eliminación de otros son, sin duda, más complejos que en el ámbito privado; en éste, por lo general, la selección obedece a la obtención de un cierto beneficio monetario¹.

En los programas se definen los recursos materiales, humanos y financieros, así como las actividades conducentes al logro de los objetivos. La selección de un programa se justifica por diferentes razones; han debido confrontarse la perspectiva del “técnico” y la del “político”, que tienen distintas interpretaciones e intereses acerca de las necesidades y demandas de la gente (Behn,1992:247), pero poca atención se ha prestado a la participación de los beneficiarios²  de las acciones.

En algunas situaciones que han contado con participación de la gente, la selección de los programas prioritarios se ha modificado³.  La planeación tradicional, las políticas públicas decididas por la perspectiva e interpretación gubernamental para resolver problemas sociales no funciona. Asumir que combinar la idea correcta –en una unilateral interpretación de lo que es mejora de la calidad de vida– y el diseño de un programa desde la élite gubernamental garantizan el éxito de un programa, es un error. Las políticas públicas no pueden ser impuestas, construídas de arriba hacia abajo a partir de los organismos centrales del gobierno⁴.

Hoy en día, la reinterpretación del significado de “lo público” implica participación de otros actores y no sólo decisión gubernamental. El fracaso de esta tradicional concepción de la planeación⁵  se ha hecho evidente en América Latina en las últimas décadas. La institucionalización del desarrollo debe, en los hechos, contemplar como articular las demandas de la sociedad civil organizada o no y redefinir las reglas del juego acerca de la participación de los diferentes actores sociales distintos al gobierno en las fases de conceptualización, implementación y evaluación de políticas públicas.
 

Organizaciones no Gubernamentales

El concepto de organización no gubernamental nació en los años de la posguerra para denominar a los grupos que actuaban en algún organismo de la Organización de las Naciones Unidas sin representar oficialmente a sus paises de origen. Si bien, la conexión con los mecanismos de cooperación internacional continúa siendo un componente importante del fenómeno que hemos venido en llamar ONG’S (FAM). Actualmente el término resulta insuficiente para explicar toda la variedad de problemáticas asociadas con estas organizaciones de la sociedad civil. La reflexión acerca de la historia de dichos organismos puede dividirse en seis escuelas en opinión de J. Clark. Incluso, esta división no implica un espectro de colores primarios, sino toda una gama de posibilidades de combinación de colores, en la cual alguno predomina. Ante la existencia de diversas tipologías acerca de la variedad de organizaciones que el término ONG involucra, otro autor (Korten) aconseja que para abordar aquellos aspectos relacionados con estas organizaciones se requiere especificar a qué tipo nos referimos. Además de las dificultades que presenta el término mismo, se necesita comprender las labores que desempeñan.

Se señala que la definición de Organizaciones no Gubernamentales para el Desarrollo (ONGD) es la más difundida en Latinoamérica y comprende a que se orientan a promover el desarrollo. La ONGD trabaja a través de proyectos de acción social, plantean trabajos con los sectores populares desde áreas muy variadas como son la de lucha contra la pobreza, educación, defensa de los derechos humanos, fomento de la identidad, fortalecimiento cultural y fortalecimiento de la sociedad civil.

Sin embargo la connotación negativa: “no gubernamental” se cuestiona por organizaciones que prefieren autodenominarse OAPSD o, en América Central Organizaciones para la Promoción y el Desarrollo (OPD). Las Organizaciones Autónomas de Promoción Social y Desarrollo (OAPSD) ofrecen una definición “positiva” al término ONG que se impuso desde otras realidades. Estas ONG comentan han dirigido su esfuerzo hacia la promoción del desarrollo socioeconómico, cívico, cultural, etc. de los sectores mayoritarios.

En esta labor de conceptualización las ONG se relacionan con el llamado “tercer sector”. Mientras que en el mercado los agentes privados tienen fines privados y el estado funciona con agentes públicos y fines públicos, el tercer sector opera con agentes privados que tienen fines públicos. Desde esta perspectiva, el esfuerzo de las ONG forma parte de ese tercer sector. Este concepto del tercer sector parece inspirado en la idea del ensayo Ni príncipe ni mercader: ciudadano, de Marc Nerfin, según el cual el ciudadano materializa el poder de la gente, mientras que el mercader representa al poder económico y el príncipe al gubernamental. En interpretación de Korten, el tercer sector es una expresión del poder autónomo de la gente, que contrasta con los papeles del príncipe y del mercader.

Se reconoce la dificultad de llegar a una definición en la que estén de acuerdo los estudiosos del tema y, fundamentalmente, las mismas organizaciones gubernamentales. Las dificultades son múltiples debido a las diferentes percepciones de temas como el hombre y la sociedad, así como posturas políticas y visiones distintas sobre el desarrollo, la democracia y el bien común, aunque se persigan los mismos fines.

Se destacan, entre otras características, el no tener fines de lucro y la preocupación esencial por el desarrollo pleno de las potencialidades humanas, la calidad de vida, la justicia social y la paz. Los destinatarios de este esfuerzo, orientado por una vocación de servicio son los sectores más excluídos y/o desprotegidos de la sociedad. Estas instituciones constituyen una expresión del esfuerzo multidimensional sostenido por una sociedad civil preocupada por sí misma en la búsqueda de soluciones [...] Suelen ser vistas en un nivel intermedio o nivel mediador, entre las estructuras con distintos tipos de poder y los sectores sociales con bajos niveles o carencias de poder (FAM).

Las ONG de las que nos ocupamos son aquellas que juegan un papel intermedio entre los sectores con los que trabajan e instancias como el Estado, los partidos políticos, la Iglesia la empresa u otras estructuras⁶  mayores; se relacionan con aquellas para obtener financiamiento,⁷  incorporar demandas sociales, influir en la toma de decisiones o ganar mayor alcance para sus propuestas. Si bien, en torno a sus actividades subsisten las controversias, existe cada vez un mayor consenso en la sociedad civil mexicana y en otras instancias de la vida pública, en cuanto a que el desarrollo no es posible en un marco que excluye a las grandes mayorías de los beneficios de la sociedad, que en muchos casos no pueden solucionar sus problemas o plantear sus demandas.

Se considera que los proyectos gestionados por estas organizaciones atienden de manera más efectiva a las necesidades de la gente. El diseño y la consecusión de estrategias de apoyo a los procesos de desarrollo socioeconómico, político y cultural se caracteriza por la búsqueda de viabilidad, pero con contenido ético y social. Suelen tener un papel activo en la articulación y construcción de consensos, tanto como en actividades de sensibilización. Sin embargo, sus acciones generalmente giran en torno a proyectos y en menor medida intervienen en programas.
 

Cooperación de diferentes actores sociales

El proceso de construcción de políticas y la implementación de cambios presentan para los gobiernos el problema de obtención de consensos, pues con frecuencia las prioridades gubernamentales no se aceptan o no sirven para satisfacer necesidades e intereses de los ciudadanos.

Diseñar e implementar una política requiere información y compromiso de parte de distintos actores, y se ha podido observar que promover participación e involucrar a los interesados conduce a mejores resultados. El proceso de participación no es simple, requiere fortalecimiento, entrenamiento y capacitación, se requieren nuevas habilidades y capacidades de gestión, pero también poder de decisión e intervención en la toma de decisiones. El establecimiento de objetivos, programas y proyectos a través de la participación popular debe responder a las prioridades de la gente o de otra manera no sería real.

La cooperación de diferentes actores en la implementación y evaluación de programas puede ser un camino para el aprendizaje acerca de la inefectividad de ciertas áreas o políticas. Este proceso puede evidenciar la diferencia entre lo que se intenta hacer y las capacidades reales. La participación y su alcance enfrenta problemas diversos, desde la falta de confianza hasta la comprensión de las expresiones y perspectivas de los distintos actores.

El lenguaje de quienes deciden desde el gobierno, que se basan en modelos de desarrollo principalmente económicos, no es comprensible para la mayoría de la gente. Se puede decir que la gente en general y muchas organizaciones no tienen la suficiente capacitación para emprender tareas de investigación y análisis de los modelos macroeconómicos diseñados por los gobiernos, de los que derivan principalmente las políticas económicas. También se puede decir que la población desconfía de las bondades que, de acuerdo con el argumento gubernamental, tienen esos modelos. Profundizar acerca de la forma y tipo de los procesos de participación implica analizar la imposición o concertación de los mecanismos de enlace entre los niveles micro y macro y la relación entre los problemas locales, regionales y nacionales.

La investigación de la acción participativa reclama cambios en el proceso de la decisión de las políticas públicas (Fals, 1990: 81). La utilidad de compartir experiencias para lograr objetivos compartidos es un camino de conocimiento, investigación-acción para el progreso social.

La sistematización de los conocimientos recientemente adquiridos puede abrir el camino para la institucionalización de un desarrollo que considere a la humanidad. Se requiere hallar otras formas de organización y comunicación, nuevos liderazgos y buscar prácticas políticas distintas a las usuales de exclusión evitando, entre otras cosas, los lenguajes técnicos que tienden a limitar la participación.

Los gobiernos deben crear un entorno favorable para la acción ciudadana, elemento imprescincible para fortalecer la participación. El fortalecimiento de los procesos de organización puede facilitar la autogestión de iniciativas por los grupos interesados (Fals,1990:82). Por otro lado, las acciones futuras de las ONG tendrán que privilegiar actitudes de tolerancia, menos ideológicas y más inclusivas y profesionales, lo que permitirá mantener una relación estrecha con otros movimientos sociales y organizaciones de diversos tipos. Además, deben desarrollar capacidades que hagan viable su incorporación a la discusión de los grandes problemas nacionales y su aporte al diseño de políticas públicas. En esta senda se plantean algunas preguntas acerca del papel a desempeñar por las organizaciones, cómo ubicarse y cómo contribuir en la generación de los cambios necesarios y deseados por la sociedad. Se requiere avanzar en lo ya referido al marco general de actuación de las organizaciones, de leyes de fomento de las organizaciones civiles que incluyan el reconocimiento legal de las formas asociativas de éstas. En este sentido, se discute acerca de las prerrogativas y estímulos que deben proporcionarse para mejorar: la atención de los problemas sociales, la distribución de competencias y responsabilidades, la canalización de los recursos públicos a estas entidades legalmente reconocidas, así como los mecanismos y acuerdos con relación a los controles sociales sobre el financiamiento y la utilización de los recursos.
 

Las estrategias de construcción de políticas

La construcción de políticas públicas contempla qué tipo de estructuras –formas organizacionales– se necesitan, qué tipo de participación y de liderazgo funciona mejor y proveer mejores mecanismos de evaluación de los logros alcanzados por las políticas diseñadas. Aunque en la actualidad se argumenta que es necesario fortalecer a la sociedad civil, fomentar su participación en actividades económicas, sociales y políticas,  así como capacitar a los ciudadanos,⁸  las estrategias no pueden ser uniformes. Las diferentes motivaciones y las capacidades materiales, sociales y organizacionales de la gente en una realidad compleja no abordarse ni tratarse de igual manera en todos los casos.

Desde una perspectiva estructural, las modalidades de organización buscan la maximización de la efectividad. La teoría dice que el diseño organizacional contribuye a logra los objetivos y estrategia de la organización, la vía burocrática de formulación de políticas, centralista y autoritaria, supone que los gobiernos puede decidir y que sus propuestas serán efectivas porque son resultado de un proceso racional de decisión y que, en consecuencia, serán aceptadas por los ciudadanos. Se ha argumentado que la burocracia es una herramienta de legitimación del control de la mayoría por unos pocos; la objetividad y legalidad de los objetivos perseguidos tiene sustento en la aceptación general de estas políticas.

Puede decirse que la eficiencia domina las decisiones tomadas, pero en los hechos esta apariencia enmascara la realidad política. La complejidad de las actividades de un programa requiere coordinación entre diferentes instituciones, diferentes niveles dentro de éstas y la participación de diferentes actores para lograr la efectividad. La nuevas condiciones del entorno y las propias disfunciones de la burocracia hacen buscar nuevas formas de organización dado que esta no es efectiva (Bolman,1991:228).

Además, debemos hacer mención al hecho de que, conforme a sus perspectivas y preferencias políticas, culturales, diferentes actores definen esta efectividad de manera heterogénea, por lo que es posible que tengan preferencias contrarias y en conflicto. Cuando la factibilidad de las propuestas de políticas depende de la resistencia o aceptación de la población afectada, se requiere una apropiada identificación de los actores y sus preferencias. La coerción implícita o explícita es un método que utilizan los gobiernos para tratar con la resistencia, pero si no se desea atentar contra las libertades, los derechos individuales y la democracia misma, es mejor pensar acerca de la clase de participación que pueda operar.

Una actividad importante para el proceso de las políticas públicas es la identificación de los actores relevantes y la forma en que interactúan y se toman decisiones colectivas.⁹  Asimismo, se justifica profundizar las investigaciones acerca del tipo de liderazgo que de acuerdo con las características de las políticas, de los programas, de las situaciones y de los actores,funcione mejor.

Diferentes individuos y grupos pueden tener opiniones distintas sobre ciertos temas o problemas, cualquiera con un fuerte interés¹⁰  en estos asuntos es un actor a considerar. El conocimiento de las motivaciones o creencias que hacen actuar a la gente de un modo u otro es mucho más difícil. La dificultad radica en el hecho de que muchas motivaciones y creencias que son expresadas por algunos grupos organizados o por organizaciones privadas o sociales, con fercuencia pueden ser aparentes; lo mismo puede decirse de los representantes o funcionarios del gobierno a nivel nacional o local. Las preferencias por un buen liderazgo destacan antes que ciertos mecanismos de manipulación o coptación, que pueden representar una solución rápida en términos relativos ante la resistencia, pero que a futuro puede resultar cara y conducir a problemas sociales ante el sentimiento por parte de la gente o los actores de haber sido manipulados.
 

La brecha entre decisión y acción

El diseño de políticas no puede dejar de considerar que los obstáculos relativos a su
implementación¹¹  y los recursos que se requieren para ello serán mayores si desde su origen la lógica de las acciones a emprender difiere de la lógicade los actores involucrados o afectados. Hay varios estudios acerca de la imposibilidad por parte de los administradores y funcionarios para anticipar la reacción negativa, resistencia, críticas e incluso oposición de otros actores sociales, organizaciones y de la gente (Bolman,1991:231). Muchos programas que fueron llevados a cabo y diseñados desde esa perspectiva de planeación central son ejemplos de los infructuosos esfuerzos de planear de manera centralizada.

Suponer que las dificultades de ejecución se pueden reducir mediante el claro establecimiento de los objetivos, la delimitación de las actividades y las responsabilidades para lograr las metas propuestas no resulta totalmente cierto ya que existen múltiples relaciones en el camino que va de la decisión a la acción. Las políticas públicas se inician como una propuesta luego, la asignación y distribución de recursos implican decisiones políticas y, finalmente, tales decisiones producen efectos en los destinatarios. La implementación es un proceso aparentemente fácil pero sujeto a muchas dificultades, entre ellas las relacionados con el marco de resolución de los problemas, la interpretación de normas y procedimientos y la evaluación de los resultados de los programas específicos.

La ejecución de políticas pretende controlar o cambiar una situación pero en cuanto a implementación se refiere, el criterio es amplio y en muchos ocasiones la concepción original puede ser, intencionalmente o no, modificada.

Un programa es una representación de una serie de operaciones a ejecutarse, incluyendo determinados objetivos. Si bien, estos objetivos pueden ser producto de una elección razonable en términos de otros más generales, se basan en el uso e interpretación de la información disponible.
Las condiciones del entorno cambian, por lo tanto, la organización de la acción de acuerdo con un programa y la solución de problemas no contemplados previamente, y que emergen en la implementación, producen nueva información. Hechar a andar programas en el mundo real pone en evidencia factores¹²  que, o bien no se consideraron o no se reconocieron apropiadamente en el proceso de formulación.

A menudo los administradores deciden qué informaciones y estudios se requieren para proporcionar un análisis más detallado de las causas de los problemas y para proponer soluciones posibles (Valadez,1994:163). Se llegan a elaborar hipótesis acerca de numeros factores que pueden ocasionar problemas, pero para establecer relaciones causa efecto se requiere profundizar las investigaciones y sistematizar información comparativa.

La distinción entre problemas regionales, locales o específicos precisa de más información porque existen diferencias en la disponibilidad y uso de recursos humanos y materiales, en los mecanismos de participación, las características de los actores y las formas de organización que inciden en la relación de los problemas y sus causas. Probablemente la búsqueda de soluciones generales no sea efectiva en todo momento y lugar.

Asimismo, identificar los problemas que pueden surgir en el proceso de implementación no resulta sencillo porque incluso la búsqueda de causalidades se ve influenciada de manera implícita o explícita por algún modelo de evaluación. En este sentido los gobiernos y las agencias de desarrollo tienen diferentes puntos de vista en cuanto a la forma de evaluar programas y proyectos. Algunas agencias (UN) opinan que un programa social se justifica en función de los conceptos de derechos humanos básicos, educación, salud y vivienda. En otra perspectiva el PNUD considera que los programas de educación, salud y otros son una inversión en capital humano.

El éxito en la aplicación de un programa depende de qué tan cuidadosamente fue diseñado tanto como de lo que sucede dentro del proceso de implementación. Cuando los problemas se resuelven su solución conduce a nuevos problemas y esta transformación crea nueva posibilidades, nueva información. La documentación de los cambios así como los métodos de registro, sistematización y análisis de datos pueden aportar elementos de organización y posibilitar la creación de sistemas más complejos e integrados, con mayor capacidad de desempeño. Sistematizat la información que se obteniene en el proceso de implementación puede hacer que el tradicional control presupuestal de los programas se convierta en un diagnóstico de las hipótesis o supuestos de los planes y de las decisiones de asignación de recursos. La disponibilidad de esta información¹³  puede contribuir para mejorar la relación entre la formulación de políticas y los problemas y soluciones de la puesta en marcha de programas y proyectos específicos. En otras palabras: esta información puede ser de utilidad para el análisis de las políticas y la mejora de su diseño.
 

Implementación. arena para la interacción

La etapa de formulación de políticas prescribe procedimentos que guían la implementación para el logro de los resultados deseados o proyectados con base en ciertos supuestos. Se puede partir de considerar diferentes clases de participación y ejecutantes,¹⁴  pero éstos pueden apartarse de lo convenido.¹⁵  Además, en los hechos, la implementación puede desviarse de las reglas por causas diversas que demoran su aplicación¹⁶  Algunos actores pueden interesarse en los efectos que tienen ciertas políticas sobre la población, por lo tanto intentan modificar la conceptualización original de las políticas, intentan cambiar las premisas, los modelos y teorías que dan base a las propuestas de políticas. Por lo anterior, debemos reconocer que los actores no son neutrales y pueden cambiar las reglas del juego y la distribución de responsabilidades hasta desviar las acciones de las políticas de la línea en que fueron concebidas. Como consecuencia de los movimientos de los actores en distintos sentidos, la formulación de una política específica obtiene diferentes resultados y es difícil identificar sus creencias y motivaciones y preveer las futuras posibles coaliciones y oposiciones.

En el proceso de implementación de políticas se observan repetidamente resultados no deseados o inesperados. Son pocos quienes aún insisten en que sólo hay una y mejor forma de hacer las cosas.
Las “buenas teorías” como se dijo, fallan, por lo que tratar de mejorar y capacitar a los actores se convierte en un reto. La etapa de implementación puede tomarse como un momento propicio para el aprendizaje; la transmisión de habilidades y conocimientos en la gestión y un desarrollo organizacional que permita interactuar a la gente, a las organizaciones privadas, sociales y del gobierno.

En esta fase, la interacción es importante para detectar los problemas relacionados con el diseño de políticas, así como la aparición de viejos y nuevos conflictos entre los responsables de la hechura de las políticas, los “especialistas-pensadores” y los actores socioeconómicos, empresas, organizaciones, grupos de interés o comunidades locales. La implementación puede verse como la arena para la interacción.¹⁷  Este proceso es de gran utilidad para aumentar el conocimiento cuando no funcionan las buenas teorías. La complejidad de los cambios refuerza la búsqueda de diferentes combinaciones de formas organizacionales, tipos de participación y liderazgo, requeridos para lograr los objetivos de las políticas.

Modificaciones, ajustes a los programas,¹⁸  o la cancelación o sustitución –se sostiene–, tienen que derivar de los procesos de control o evaluación. Si bien los cambios se hacen en las instituciones encargadas de la implementación, en otras organizaciones o instituciones las ideas¹⁹  acerca de las modificaciones pueden generarse en distintas instancias; entonces, el punto de discusión es quién o quiénes determinan cuándo y qué clase de ajustes se requieren para lograr los objetivos de las políticas, o bien, si estos ajustes implican que los objetivos son otros o se modifican implícitamente.

Conocer más acerca de la implementación es una estrategia de mejora de la gestión y liderazgo: aprender a interactuar y organizarse armonizando distintas perspectivas y situaciones diversas. El proceso y los distintos eventos pueden servir a propósitos múltiples ,y diferentes actores a menudo parten de distintos enfoques.

La cooperación entre gobierno y ONG en el proceso de implementación no significa que las últimas deban constreñirse a funciones de correa de transmisión o ejecutoras-contratistas de decisiones que fueron tomadas en otra parte. La relación entre el gobierno, la gente y las organizaciones deberá establecerse mediante un nuevo marco general de reglas de juego político. Para las organizaciones civiles, la cooperación representa el desafío de superar y desarrollar sus capacidades para impulsar propuestas de desarrollo, elevar el profesionalismo pero, al mismo tiempo, da lugar a temores o reticencias ante la posibilidad de perder autonomía. El arte de la gestión debe combatir la falta de mecanismos para abordar complejos problemas sociales, porque éstos no pueden resolverse eligiendo entre una gama de bien definidas alternativas, cuyas teorías, que se presentan como buenas, no sirven para lo que dicen (Bolman,1991:11). El administrador sabio debe saber identificar situaciones-problemas y las características de los actores.

El establecimiento de dinámicas de cooperación a través de la implementación refuerza la línea de búsqueda de experiencias exitosas reproducibles. Se puede aprovechar la pluralidad de opiniones alrededor de temas y problemas; permitir la experimentación de formas de distribución de competencias y responsabilidades. La sistematización de las experiencias y los conocimientos a través de la implementación podría, asimismo, coadyuvar al desarrollo de capacidades para atender de manera inmediata dificultades existentes y para enfrentar retos de variada índole; a su vez, permiten perfilar un camino de aprendizaje y configurar un saber colectivo ante nuevos problemas, saber que facilitará el diseño de estrategias viables pero con contenido ético y social.
 

Conclusiones

Frecuentemente, las políticas públicas se basan en un modelo de cambio, y la implementación de dichos cambios generalmente sigue las prescripciones del paradigma burocrático. La información disponible acerca de la implementación de proyectos es mecanicista, presta atención a cómo hacerla más eficiente, no así al logro de sus objetivos.

Los problemas relacionados con la construcción de políticas públicas, hoy pueden incrementarse si los gobiernos persisten en una visión desde arriba, conservando los liderazgos formales y las estructuras jerárquicas. Cuando los gobiernos construyen las políticas tienden a imponer su propia concepción del desarrollo; sobre supuestas bases científicas se establecen prioridades, métodos de gestión de programas, plazos y metas.

En los hechos observamos que las políticas nunca se implementan tal como se planearon. La complejidad del entorno social, político, económico y administativo, así como las variaciones entre distintos países y regiones, influyen en el comportamiento de los programas políticos y no siempre se obtienen los mismos resultados. Hay evidencias de que diferentes formas de organización pueden ser más efectivas que el modelo burocrático, diferentes características de liderazgos y otros elementos que puedan permitir el desarrollo institucional con una comprensión mejor de lo que puede significar para la sociedad.

En lo concerniente a la cooperación de actores distintos al gobierno en la construcción de políticas públicas, se considera que la influencia directa de los proyectos impulsados por las ONG es marginal, y que la posibilidad de superar esta limitación no depende de un crecimiento cuantitativo de las acciones; la aportación de las ONG puede ser cualitativa mediante la instrumentación de estrategias de transferencia de modelos y metodologías ya probadas que puedan ser de utilidad a instancias como el gobierno, los partidos políticos, la Iglesia y, sobre todo, otras organizaciones y movimientos populares. Se piensa que la participación en redes de ONG y las relaciones con el gobierno, para compartir información y análisis acerca de temas y políticas específicas puede ser un camino a explorar a futuro.

Gente y organizaciones tienen o pueden adquirir la competencia requerida para el diálogo acerca de las decisiones de políticas públicas para facilitar el camino hacia un “desarrollo participativo” que se encuentra minado por las prácticas gubernamentales. Las autoridades, los gobiernos tienen injerencia en la solución de problemas sociales, pero tanto los gobiernos, como las organizaciones y la gente tienen que desarrollar nuevas competencias. La construcción de capacidades es uno de los grandes desafíos, mejorar habilidades en análisis de políticas, en las estrategias.

Dado que los programas derivados de las políticas deben ser suficientemente flexibles para adecuarse a los condiciones de contextos cada día más turbulentos, y que los problemas actuales requieren soluciones inmediatas, la implementación de políticas públicas puede ser la etapa donde se puede aprender cómo relacionar el logro de objetivos con las razones y las racionalidades de los actores. En este sentido, es imperioso el establecimiento de una agenda, un acuerdo acerca de qué hacer y cómo hacerlo y con qué orden para incrementar las habilidades del gobierno y la sociedad.
 

Notas

Fuentes Bibliográficas