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Introducción
Hacia un cambio en las políticas de administración jurisprudencial
Las políticas jurisprudenciales en la neoinstitucionalidad
Instituciones ligadas a la política administrativa de impartición de justicia
El papel esencial de la política administrativa
jurisprudencial en la reforma del Estado
Notas
Fuentes Bibliográficas
 

Introducción

México ha experimentado, desde principios de la década de los ochenta, una reforma del Estado –lejos de concluir– impulsada, principalmente, por numerosas políticas públicas gubernamentales cuyo centro de preocupación ha girado,
en torno a:

•  La gestoría del Estado: competencia y planificación de las diversas instancias gubernamentales y de la sociedad.
•  La estructura del poder: equilibrios y responsabilidades de los servidores públicos.
•  Los diversos tipos de desincorporación del aparato de gobierno.
•  El desarrollo y vinculación del mercado interno y externo; y, sólo a mediados de los años noventa se impulsan.
•  Las políticas e instituciones ligadas al sistema de representación.
•  Las referidas al Poder Judicial, tanto en los aspectos de procuración como de la impartición de Justicia.
•  Algunas, todavía precarias, iniciativas de federalización y municipalización¹.

Siendo evidentes y conocidos, aunque no menos discutidos, los significativos pasos dados en el proceso de reforma del Estado en el aspecto económico, por una parte, y en las disposiciones normativas e institucionales ligadas al ejercicio del poder y al sistema de representación, por otra, no ha sucedido lo mismo con lo actuado en relación a las mismas dimensiones en el terreno del Poder Judicial y el sistema de justicia, a pesar que, las políticas llevadas a cabo en este dominio, sólo a nivel de las reformas constitucionales, representan el 29.9% de las más de 1000 acciones de reforma hechas desde 1982 (si se cuentan los párrafos reformados o adicionados), sin considerar las instituciones creadas, las leyes orgánicas reformadas y los nuevos instrumentos jurídicos.

A la profunda ignorancia que existe en este dominio, se agrega la desconfianza creciente, por parte de vastos sectores de la población, ante el aumento de la violencia y la impunidad, la injusticia y la ilegalidad, sin dejar de lado que varias de las medidas gubernamentales adoptadas en los últimos años han tenido efectos desastrosos para la población y para la imagen de las instituciones concernidas en la impartición y procuración de justicia³.

Por otra parte, la ausencia del poder judicial en el equilibrio de poderes como contrapeso de las atribuciones constitucionales y metaconstitucionales del Ejecutivo federal, más bien, su convivencia y subordinación a él, que se expresa en su participación permanente en la política tradicional contingente y los actos delictivos de algunos funcionarios de estas instancias han hecho que no se vean cambios en el sistema de justicia y se perciba, en cambio, un empeoramiento.

Muchas son las deficiencias reconocidas respecto del poder judicial y del sistema de justicia que deben ser analizadas y estudiadas. Probablemente las que tienen que ver con los ordenamientos jurídicos que inciden directamente en los juicios y también el conocimiento de las instituciones encargadas de la prevención y castigo de los transgresores, son algunas de las cuestiones de vital importancia, pero, quizás, las que los afectan drásticamente, y que es condición necesaria para que las otras puedan operar, sean las referidas a los problemas administrativos que presentan las instituciones encargadas de asegurar la justicia.

La falta de sistemas administrativos desligados de la impartición y procuración de justicia que permitan la dedicación preponderante por los asuntos propiamente judiciales, y limiten al mínimo la participación de las instancias de justicia en la lucha contingente por el poder, aparece como el primer gran desafío a vencer en lo que se refiere a la reforma del Estado en este ámbito.

Es este hecho, el marco jurídico, las instituciones, las formas de funcionamiento y los criterios que las instruyen, así como sus vínculos con el ejercicio mismo del establecimiento de la legalidad y la justicia de los aparatos administrativos que sirven de apoyo a la función jurisdiccional, puestos en marcha al interior de la reforma del Estado son el tema que queremos introducir con este trabajo. No desde el terreno jurídico, donde hay algunos avances, si no del dominio de la administración y de la ciencia política donde no hay casi nada escrito.

El objetivo de este trabajo es analizar someramente las políticas públicas administrativas jurisprudenciales, es decir, aquellas que tienen que ver con los aparatos administrativos que sirven de apoyo a la impartición de la justicia, en el periodo de la reforma del Estado. En este sentido, el Consejo de la Judicatura Federal de la Nación, aparece como una política institucional-constitutiva, que pretende dar respuesta al problema de la ineficiencia en la impartición de justicia en México, durante el periodo de neoinstitucionalización (1994-1997). Pero no es la única institución, están también los consejos de la judicatura en los estados, en el Distrito Federal, y existen una serie de instituciones auxiliares de gran importancia.

Habría sido adecuado el análisis de las estructuras vinculadas con la administración en la procuración de justicia y con el nuevo papel que el poder judicial comienza a tener en el equilibrio de poderes mediante su participación en varias dimensiones, como las funciones de representación, las nuevas atribuciones de la Suprema Corte de Justicia como Tribunal Constitucional, o en el Tribunal Electoral, sólo para mencionar algunos temas. Pero por motivos de la magnitud del problema, deberá ser una tarea para el futuro.

En este artículo se contemplan los siguientes temas que intentan relevar la significación de la administración en los procesos referidos a las diversas dimensiones del sistema judicial en el proceso de reforma del Estado haciendo referencia a la política tradicional en la administración de justicia; el viraje en la concepción de las políticas de administración de la justicia; y la política administrativa jurisprudencial como una política pública constitutiva de primer orden en la futura agenda de la reforma del Estado.

Hacia un cambio en las políticas de administración jurisprudencial

La administración, como disciplina especializada en el ámbito de las ciencias sociales, ha tenido un papel significativo tanto en el diseño como en la interpretación y evaluación de políticas públicas y en procesos de desregularización, descentralización, simplicación, que parecieran implicar la disfuncionalidad de esta práctica científica. Al contrario, estos procesos requieren de un esfuerzo suplementario para abordar las nuevas instituciones que requieren de procesos mucho más elaborados de regulación, seguimiento y evaluación para los cuales la administración debiera prepararse.

Si bien es cierto que la administración pública sigue teniendo, quizás ahora más que nunca, una necesaria participación en los asuntos del gobierno, a pesar de los procesos de mundialización y privatización que afectan el planeta, en el dominio de la justicia, al igual que la mayoría de las ciencias sociales, no tiene un lugar muy claro y pareciera un terreno exclusivo de los juristas.

Grandes juristas internacionales como Paolo Biscaretti di Ruffia (1996) y nacionales como Fix Zamudio (1996: 28) han recalcado la necesidad de que las ciencias sociales, donde la administración ocupa un lugar destacado, se ocupen de los asuntos propios del derecho constitucional que no alcanzan a ser explicados por las ciencias jurídicas en países que todavía se encuentran en procesos de desarrollo institucional. En realidad, el enfoque multidisciplinario de las ciencias de políticas públicas pudiera ser en México una herramienta metodológica poderosa para enfocar los proceso políticos referidos al derecho, en especial al de justicia⁴.

Tradicionalmente, en México se adjudicaba el concepto de “administración de justicia” a la función de los tribunales y de ahí quizás se deba la dificultad de extraer el problema de la administración del campo de la jurisprudencia. A partir de 1994, sin embargo, se utilizan los conceptos de “impartición” y de “procuración de justicia” refiriéndose el primero a la resolución de controversias mediante procedimientos previamente establecidos y, el segundo, a la persecución de los delitos, función que supone la averiguación previa, la etapa de acusación en el proceso penal y que es responsabilidad de la Procuraduría General de la República (Fernández, 1996).

En esta nueva conceptualización es más claro hablar del aspecto administrativo, en sentido estricto, pudiéndose aplicar indistintamente en ambos ámbitos, es decir, administración tanto en la impartición como en la de procuración de la justicia.

Varias son las instancias que se han creado muy recientemente en América Latina y el mundo –después de haber sido adoptadas desde hace mucho en algunos países desarrollados sobre todo en Francia y en Estados Unidos– y, en especial en México, desde no hace más de cuatro años, en las políticas administrativas jurisprudenciales y en las instituciones que ellas suponen que permiten a la administración reclamar su derecho a intervenir en los asuntos concernientes a la administración de la justicia⁵.

La presencia del poder judicial en la estructura global del poder del Estado no ha sido siempre la misma: en ciertos momentos éste ha ocupado un lugar sustancial en la administración del poder político. En momentos ha sido desplazada y remplazada por la administración; en otros, se le consideró desde los inicios del Estado moderno con un papel constitutivo político⁶. En los dos casos se trata de políticas constitutivas expresadas bajo la forma jurisdiccional⁷.

Pasamos a analizar algunas de las instituciones que en el ámbito de la administración inciden directamente en el ejercicio de la preservación de la justicia y de la legalidad así como de los procesos políticos en general.

La puesta en marcha de políticas administrativas jurisprudenciales que es el término adecuado para la acción concertada en este dominio, ha sido tardía y escasa para el desafío que supone su enfrentamiento. Pareciera que la administración al interior de los aparatos de justicia ha sido considerada secundariamente y siguiendo la lógica de la política tradicional de los gobiernos mexicanos desde la Revolución. Sin embargo, dadas las presiones internacionales y las internas, producto de un proceso de modernización y de democratización, se ha debido dar una importancia mayor a este asunto y ha adquirido un lugar preponderante, y quizás sea, junto con el federalismo, uno de los temas cruciales de la agenda de los futuros gobiernos.

México emprende, a partir de los años treinta, después de la muerte del general Obregón, que expresa simbólicamente la grave crisis institucional de la nueva República⁸, un profundo proceso de reforma institucional dirigido por la fracción revolucionaria constitucionalista triunfante encabezada por el general Calles, en el que las formas jurídicas inscritas en la Constitución de 1917 se supeditan a las formas pragmáticas de acción política y al nuevo partido naciente. Este proceso afectará decisivamente el futuro del Poder Judicial y del sistema de justicia.

La Constitución había suprimido la Secretaría de Justicia, que se había considerado como un instrumento de intervención y subordinación de los tribunales al Poder Ejecutivo durante la dictadura del general Díaz. Desde ese momento, todas las funciones de gobierno, administración y disciplina de los tribunales, e incluso el nombramiento de los jueces inferiores, quedaron en manos del propio Poder Judicial y, específicamente, de su órgano supremo, la Suprema Corte de Justicia. Otro tanto ocurrió en las entidades federativas, donde las correspondientes funciones eran ejercidas (y lo son todavía en la mayoría de ellas) por los tribunales superiores de justicia (Fix-Zamudio y Cossío Díaz, 1996).

Desde 1928 se fueron concentrando en el tribunal pleno un número creciente de atribuciones no relacionadas propiamente con la función de impartir justicia. Destaca el nombramiento, adscripción y disciplina de los jueces de distrito y magistrados de circuito, la elaboración del proyecto de presupuesto del Poder Judicial, la determinación del número, materia y ubicación de los órganos jurisdiccionales; de tal suerte, que el organismo supremo de la impartición de justicia, tuvo que ocuparse de la administración de un poder judicial cada vez más grande y complejo⁹.

Esta situación permitió el otorgamiento discrecional de licencias a distintos miembros del Poder Judicial, así como la administración de la defensoría de oficio, la designación de los miembros de ésta y la realización de visitas de inspección a todos los órganos jurisdiccionales federales del país, entre muchas otras más, que trajeron como consecuencia el establecimiento de un sistema de poder similar a un cuerpo corporativo en un sistema de dominación populista, donde los mecanismos internos de rotación y control de personal se derivaban de criterios de autoridad e interés y no de disposiciones administrativas abstractas y universales. La desvinculación del Poder Judicial del Ejecutivo, como lo había querido el constituyente, no sólo no pudo darse, si no que se convirtió en subordinación a través de mecanismos no formales permitidos por un doble proceso de cohesión interna y una complicidad permanente con el poder federal y el estatal.

A partir de 1976, quizás por encontrarse en el nivel más alto de desarrollo económico y bienestar social (Bolívar, 1990, 1998), se impulsa la reforma administrativa (Carrillo, 1980, 1982, 1983) y se promulga la Ley Orgánica de la Administración Pública, que si bien significa un gran avance en la estructuración formal del sector central y paraestatal --además del valor intrínseco de contar con una disposición jurídica sin precedente en un país donde el aparato burocrático es tan relevante--, no traía, nada muy novedoso respecto del sistema de justicia. Las modificaciones hechas a esta misma ley a principios de gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1997), cuando se inicia la reforma del Estado, tampoco cambian sustancialmente la situación del poder judicial, sólo, quizás, en lo referente a la procuración de justicia, cuestión que posteriormente se retomará en las reformas constitucionales de 1994, y que dejarán abierta la puerta para un ministerio público independiente del poder ejecutivo.

Después de años de haber sido cuestionada sólo con motivo de algunos de sus fallos (nacionalización bancaria, por ejemplo) o de algunos hechos que adquirieron notoriedad pública, la actividad de la Suprema Corte fue puesta en duda progresivamente por los particulares¹⁰ y por el gobierno mismo, sobre todo a través de la Procuraduría General de la República y la Comisión Nacional de Derechos Humanos. A finales de los años ochenta, la función jurisdiccional se convirtió en objeto de observación para los especialistas en la materia, los cuales evidenciaron anomalías en el desarrollo de esta tarea. El 14 de diciembre de 1989, en mesa redonda organizada por la Barra Mexicana del Colegio de Abogados en el Distrito Federal, se analizaron ejecutorias del Supremo Tribunal de la Nación en materia tributaria, llegando a graves conclusiones; dos de ellas fueron: La Suprema Corte de Justicia, ha emitido varias resoluciones, en materia fiscal, claramente contrarias a derecho; por otra parte, ha resuelto contradiciendo tesis jurisprudenciales, firmes y bien establecidas¹¹.

En esa época se denotó que el papel del poder judicial, hasta antes de 1994, se había desvirtuado al grado de que las funciones de impartición y administración (procuración) de justicia pasaron a un segundo plano, abocándose a tareas más identificadas con la administración pública, a saber: gerencia de personal, planificación territorial, organización de las tareas judiciales, asignación de faenas internas, provisión de recursos, vigilancia y supervisión, y hechura del presupuesto, lo que por su puesto repercutía en la eficiencia de su desempeño.

Pero en el fondo lo que estaba presente era la posibilidad de hacer efectivo el equilibrio de poderes, en lo que tocaba al poder judicial, a partir de reformas administrativa que no sólo le daban mayor fuerza operacional, sino también más independencia. En términos específicos, los problemas que denotaba la administración de justicia en 1994 eran:

• Corrupción orgánica y sistemática.
• Subordinación de los tribunales al Poder Ejecutivo.
• Escasez de recursos financieros.
• Burocracia procesal judicial¹².
• Excesiva tecnificación.

La coyuntura del enero 1 de 1994¹⁴ no sólo hace evidente el descuido de la justicia social, si no que muestra con fuerza la necesidad de depurar los sistemas de representación con lo que se desahogaba parte importante del problema que había sometido a los poderes legislativo y judicial a las decisiones del Ejecutivo pero, al mismo tiempo, se vuelven más urgentes las reformas al poder judicial, no sólo para atacar los problemas de justicia civil, sino la de su intervención en el ejercicio del poder.

La firma del Acuerdo de los Pinos el 17 de enero de 1994 (Berrios et al, 1996) constituye el primer acuerdo político al exterior de la fracción revolucionaria después de 1917. En él, partidos reales de oposición y organismos de ciudadanos inciden en forma determinante en la posibilidad de llevar a cabo una verdadera agenda de gobierno para la conformación de un nuevo orden que requiere, como condición indiscutible, la constitución de instituciones modernas. En esta ocasión la preocupación por el poder judicial va obtener un nuevo impulso.

La clase política comienza a coincidir en puntos fundamentales; mientras el candidato Ernesto Zedillo se separa frente a sus correligionarios de las prácticas tradicionales partidistas y se refugia en criterios formales deducidos de la Constitución¹⁵, la izquierda, a través de Cuauhtémoc Cárdenas, candidato del PRD, aboga en sus “94 Compromisos de Gobierno” por un fortalecimiento del poder judicial¹⁶. Los sectores de derecha, por su parte, se pronuncian por la independencia del poder judicial, pero con controles que aseguren su recto funcionamiento¹⁷.

Como consecuencia de este acuerdo básico se firma la inédita agenda del 25 de abril de 1995 en un contexto en el que el levantamiento armado en Chiapas, los asesinatos de Luis Donaldo Colosio, Francisco Ruíz Massieu y del cardenal Posadas, y los episodios acumulados de inseguridad pública y maltrato judicial habían provocado un clima de incertidumbre y repudio. La agenda¹⁸ expresa la forma más acabada desde la Revolución, de un verdadero diseño de políticas públicas institucionales constitutivas. La Agenda Institucional de Abril resumió los temas fundamentales que están en la base de la construcción de un nuevo orden. La participación de los partidos de oposición, excluidos desde siempre en la hechura de las políticas, no sólo le dio fuerza, capacidad de convocatoria y posibilidades de ejecución, sino que también permitió incluir los aspectos más generales y sentidos por la sociedad mexicana como necesarios de ser revisados para su enfrentamiento y solución. Uno de ellos, y no el menos importante, fue el de la justicia.

En la agenda se le reconoce al Poder Judicial un lugar de igual importancia al de los otros poderes del Estado¹⁹; se incluyen temáticas fundamentales en la dimensión de los “poderes públicos” y se propone tomar decisiones prioritarias en torno a la justicia: actualización de instituciones y procedimientos para la protección; ley y sistema nacional de seguridad pública; prevención del delito; coordinación de corporaciones judiciales; capacitación, formación y registro de corporaciones policiales; régimen jurídico de las procuradurías de justicia y de protección social; profesionalización del Ministerio Público y de las policías judiciales; defensoría de oficio, justicia accesible y expedita; métodos alternos de solución de controversias, y justicia de menores e inimputables; y sistema penitenciario.

Ninguno de los puntos propuestos en la agenda es indiferente. Todos, en gran medida dependen de los otros y, por ello, enfrentarlos seriamente supone un cambio, tanto en el orden jurídico como en el efectivo, aunque no sean cuestiones automáticas ni inmediatas. La concepción de desarrollo y la división de poderes parecen ser las cuestiones cruciales, pero la atención a la justicia es de tanta o mayor significación. No se trata sólo de los problemas que supone la administración de justicia a los ciudadanos, que es parte importante de la forma como ha adquirido singularidad el régimen político mexicano, si no también en la participación de este poder en el sistema político.
 
Las políticas jurisprudenciales en la neoinstitucionalidad

La necesidad y urgencia de construir un “nuevo orden jurídico” anunciada por el presidente Zedillo, marca un nuevo periodo en este dominio. Su posición ante las precarias condiciones en que asumió su mandato y, por tanto, ante la ausencia de respaldo político efectivo, hizo que su único apoyo posible fuera la abstracción y la universalidad del sistema jurídico y de las instituciones a él adscritas.

Los paulatinos cambios en la institucionalidad del Poder Judicial que antecedieron a la conformación de la agenda de abril, se manifestaron ostensiblemente en la reforma judicial de 1994, la cual atacaba las siguientes cuestiones institucionales:

• Estructura de la Corte Suprema.
• Régimen de los ministros.
• Nueva competencia constitucional de la Corte.
• Controversias constitucionales.
• Declaración general de inconstitucionalidad.
• Consejo de la Judicatura.
• Modificaciones al Ministerio Público.
• Sistema Nacional de Seguridad Pública.

El presidente Zedillo inició con fuerza un proceso de neoinstitucionalización que contempla la reglamentación que rige a la Suprema Corte, que ahora, además de ganar autonomía, compite con las atribuciones de los otros poderes, especialmente con el ejecutivo adquiriendo el significativo carácter de Tribunal Constitucional que adoptara a partir de las últimas reformas constitucionales. Cambio que pudo darse sólo a partir de la diferenciación operativa entre la impartición y la administración de justicia, ésta última realizada por el Consejo de la Judicatura Federal. Impartición y administración de justicia son las dos caras de una misma moneda.
 

Fuente: Centro de Documentación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Nota: Los Tribunales Colegiados de Circuito se crean en 1951.
 

Al inicio del gobierno de Ernesto Zedillo se abrió un periodo de neoinstitucionalización, es decir, un proceso de implementación de políticas constitutivas en las que sobresalen las de carácter constitucional y jurisprudencial. Dentro de éstas, las reformas al poder judicial consideran la creación de nuevas instituciones y dotación de un nuevo carácter a las ya existentes; dentro de las primeras podemos mencionar el Consejo de la Judicatura Federal de la Nación, el Tribunal Electoral y la implantación de la carrera judicial; en las segundas, subrayamos el nuevo carácter de la Suprema Corte de Justicia como Tribunal Constitucional.

Adicionalmente, los cambios habidos en las relaciones sociales y políticas del país y el creciente pluralismo social, que pusieron de manifiesto la necesidad de contar con una Suprema Corte que actuara como “árbitro” en un número cada vez mayor de conflictos entre los grupos sociales y políticos²⁰.
 
Instituciones ligadas a la política administrativa de impartición de justicia

 El Consejo de la Judicatura Federal de la Nación

A fines de 1994 se reformó la Constitución para crear un organismo especializado en la administración en el dominio de la impartición de justicia: el Consejo de la Judicatura Federal (en lo sucesivo, el Consejo). La recepción relativamente tardía de esta institución en México seguramente se debió al desconocimiento y a las escasas propuestas para su introducción en los ordenamientos jurídicos, no obstante que en 1966 el IV Congreso Mexicano de Derecho Procesal, celebrado Zacatecas, aprobó, entre sus conclusiones, una recomendación de creación de este órgano. Por otro lado, no es difícil suponer que al desconocimiento de la institución se debe haber agregado la natural desconfianza de los propios integrantes de los poderes judiciales hacia órganos que pudieran considerar extraños y como una forma de intromisión en sus asuntos internos, para no hablar de la pérdida de poder e influencia que esto significa para los actuales órganos de gobierno y administración.

Existen sólo dos antecedentes recientes en México de órganos especializados que intervienen, en mayor o menor medida, en el gobierno y la administración de los tribunales. Se trata de los consejos de la judicatura creados en Sinaloa y en Coahuila en 1988.

El 31 de diciembre de 1994 apareció en el Diario Oficial de la Federación un decreto de reformas a la Constitución federal en materia de seguridad pública, procuración y administración de justicia. Entre las novedades más importantes se encuentra la creación del Consejo como uno de los órganos depositarios del ejercicio del Poder Judicial (artículo 94 constitucional), encargado de la “administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación” (Art. 100).

Esa reforma al poder judicial fue global y profunda; modificó en su totalidad el capítulo IV del Título Tercero denominado “Del poder judicial” de la Constitución (Arts. 94-107)y otros que sumaron en total 27 artículos: 21, 55, 73, 76, 79, 89, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 110, 111, 116, 122 y 123 .

De las 69 reformas al Poder Judicial, 38 se realizaron entre 1982 y 1996, es decir, el 55% de las reformas al capítulo IV del Título Tercero, corresponden al periodo de la reforma del Estado; tres reformas, en promedio por año.
El Poder Judicial, hasta antes de 1960, sólo había presentado 17 reformas; además de las 38 que se implementaron entre 1982-1996, sobresalen las 12 llevadas a cabo entre 1960 y 1976, periodo que hemos denominado “Estado bienestar a la mexicana”.

Por lo anterior podemos mencionar que la problemática del ejercicio de la justicia, aparece como elemento clave del orden hasta la década de los noventa, cuando el total del articulado se ha modificado, variando el número de reformas por artículo entre una (Art. 96) y 13 (Art. 107)²¹.

El Consejo fue reglamentado primero de manera provisional a través de las reformas y adiciones hechas a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación de 1988²², que le permitieron funcionar hasta la expedición de una nueva ley.

Posteriormente, se publicó la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (en lo sucesivo LOPJ)²³, la cual reglamenta el Consejo y sus órganos auxiliares en su título sexto, artículos 68 y siguientes. Dentro de ese marco normativo, desde el punto de vista gerencial, el Consejo está constituido en su ámbito interno por dos funciones básicas: una específica y otra administrativa.

Función específica del Consejo. La constitución del Consejo y las instituciones a él ligadas supone:

• Incremento en el grado de eficiencia del Estado en la impartición y administración de justicia.
• Acotamiento del Poder Ejecutivo, al poner bajo la responsabilidad de este nuevo órgano atribuciones que se encontraban en la Secretaría de Gobernación y en la misma Suprema Corte de Justicia, y que imposibilitaban su desempeño como Tribunal Constitucional; el obtener este nuevo carácter deriva en restricción al presidencialismo, a partir de la distribución del poder; bajo la nueva lógica de checks and balances.
• Decremento de acciones realizadas en la lógica de funcionamiento de un mercado de influencias y de corrupción, al establecerse el requisito de la profesionalización y la designación bajo criterios abstractos, como garantes de mayor independencia.

La nueva Ley Orgánica estableció, en su artículo 81, fracción III, que otorga al propio Consejo facultades para fijar las bases, convocar y realizar el procedimiento de insaculación de jueces y magistrados para cubrir las vacantes del Consejo, que para formar parte del Consejo dichos jueces y magistrados deben ser de los ratificados conforme al artículo 97 y no deben haber sido sancionados por falta grave con motivo de una queja administrativa. Si bien se trata de un requisito no exigido por la Constitución, puede argüirse que tiene sentido exigir buena conducta de los jueces y magistrados insaculados, y que de aquellos que han sido ratificados puede y debe esperarse mayor imparcialidad e independencia.

El Consejo posee funciones muy amplias que se pueden clasificar en los siguientes rubros:

• Gobierno y administración de los tribunales. Esta función comprende la determinación del número, división en circuitos, competencia territorial y especialización por materia de los tribunales federales, así como cambiar su residencia; dictar las disposiciones necesarias para regular el turno de los asuntos competencia de los tribunales federales; elaborar el proyecto de presupuesto de los tribunales federales, con excepción de la Suprema Corte, y ejercerlo; emitir las bases para las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realice el Poder Judicial de la Federación; establecer la normatividad y los criterios para modernizar las estructuras orgánicas, los sistemas y procedimientos administrativos internos, así como los servicios al público, etcétera.
• Preparación, selección, nombramiento y adscripción de jueces y magistrados, así como resolver sobre su ratificación. Para ello se establece la carrera judicial, que deberá regirse “por los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia”. De manera específica, la ley (artículos 105 y siguientes) prevé la realización de concursos de oposición (internos y libres) para acceder a las categorías de jueces y magistrados, así como de exámenes de aptitud para la designación de secretarios de los diversos niveles y de actuarios, los que son nombrados por los titulares de los órganos de que se trate.
• Disciplina de jueces y magistrados, así como del resto de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, incluidos los del Consejo, con excepción de la Suprema Corte.
• Reglamentarias. El Consejo tiene facultades para emitir reglamentos en materia administrativa, de carrera judicial, de escalafón y régimen disciplinario, así como acuerdos y otras normas que sean necesarias para su propio funcionamiento y el de sus órganos auxiliares.
• Otras. El Consejo posee además otras importantes facultades, como la de resolver los conflictos de trabajo que se susciten entre el Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte, y sus servidores públicos.

El Consejo funciona en pleno o en comisiones, que podrán ser permanentes o transitorias, de composición variable, según determine el pleno. De acuerdo con la ley (Art. 77), habrá al menos las comisiones de administración, carrera judicial, disciplina, creación de nuevos órganos y adscripción (además de las anteriores, el Consejo ha establecido una comisión de vigilancia). Cada comisión se forma por tres miembros: uno de entre los provenientes del Poder Judicial y los otros dos de entre los designados por el Senado y el Ejecutivo Federal. Las resoluciones de las comisiones se toman por mayoría (LOPJ, Art. 78).

Corresponden al pleno, que requiere al menos cinco consejeros para deliberar, las decisiones más importantes, entre las que se encuentran la designación, adscripción y remoción de jueces y magistrados; la expedición de reglamentos; el nombramiento de los titulares de los órganos auxiliares, etcétera. Estas resoluciones deben tomarse por mayoría calificada de cinco votos (LOPJ, Art. 76).

Las resoluciones del Consejo son definitivas e inatacables, salvo las que se refieren al nombramiento, adscripción, cambios de adscripción y remoción de jueces y magistrados, las cuales pueden impugnarse ante el pleno de la Suprema Corte de Justicia mediante el recurso de revisión administrativa (LOPJ, Art. 122). Dicho recurso tiene como único objeto determinar si el Consejo nombró, adscribió, readscribió o removió a un magistrado de circuito o a un juez de distrito con estricto apego a los requisitos formales previstos en esta ley, o en los reglamentos interiores y acuerdos generales expedidos por el Consejo. Sin embargo, el pleno de la Suprema Corte, en un muy reciente criterio de interpretación ha decidido que su facultad de revisión se extiende al análisis completo y minucioso, tanto del procedimiento que se hubiere llevado a cabo, como de los hechos, pruebas, motivos y fundamentos que sustentan la resolución del Consejo, y determinar si se cumplieron los requisitos exigidos por la ley, sean de fondo o de forma.

Función administrativa del Consejo. Para el funcionamiento del Consejo, a finales de 1996 se contaba con las instalaciones y equipamiento necesarias para que funcionaran 16 órganos jurisdiccionales de nueva creación. Se asignó un total de 709 plazas para el eficaz funcionamiento de los órganos jurisdiccionales en toda la República y se elaboraron nuevos formatos para la declaración de situación patrimonial de los servidores públicos en los tribunales de circuito, en los juzgados de distrito y en el propio Consejo de la Judicatura, y se compilaron y ordenaron los antecedentes biográficos y perfiles característicos de los directores generales, directores de área y administradores regionales foráneos del Consejo.

a) Adscripción y ratificación. Corresponde al pleno del Consejo asignar la competencia territorial y el órgano en que deban ejercer sus funciones los magistrados de circuito y jueces de distrito. La readscripción de éstos corresponde a una competencia territorial o a un órgano de materia distinta, siempre que las necesidades del servicio así lo requieran y haya causa fundada y suficiente para la readscripción. Siempre que ello fuere posible, el Consejo establecerá las bases para que los jueces y magistrados puedan elegir la plaza y materia del órgano de adscripción.
Tratándose de cambios de adscripción de magistrados de circuito y jueces de distrito se considerarán los siguientes elementos:

• Los cursos de enseñanza y capacitación que se hayan realizado en el Instituto de la Judicatura.
• La antigüedad en el Poder Judicial de la Federación.
• El grado académico que comprende el nivel de estudios con que cuente el servidor público, así como los diversos cursos de actualización y especialización acreditados de manera fehaciente.
• Los resultados de las visitas de inspección.
• La disciplina y desarrollo profesional.

Para la ratificación de magistrados de circuito y jueces de distrito, el Consejo tomará en consideración los siguientes elementos:

• El desempeño en el ejercicio de su función.
• Los resultados de las visitas de inspección.
• El grado académico, que comprende el nivel de estudios con que cuente el servidor público así como los diversos cursos de actualización y especialización acreditados de manera fehaciente.
• No haber sido sancionado por falta grave, con motivo de una queja de carácter administrativa.
• Los demás que estime pertinentes, siempre que consten en acuerdos generales publicados con seis meses de anticipación a la fecha de la ratificación.

b) Remuneraciones. Los presupuestos del Poder Judicial en general son bajos (supra) como porcentaje del presupuesto nacional, aspecto que va en detrimento de la capacidad adquisitiva para infraestructura y tecnología.
El impacto que esto conlleva produce, en adición a otros factores, un retardo en la eficiencia del ingreso y procesamiento de causas y ausencia no sólo de controles idóneos de los diversos procesos jurisdiccionales, de recursos humanos y de administración financiera, sino también sobre la misma ejecutoria del juez.

Del mismo modo se ha procurado incrementar los emolumentos de todos y cada uno de los servidores públicos de la Suprema Corte de Justicia, para estimularlos en el desempeño de sus tareas; y se ha mejorado y ampliado el equipo de la guardería infantil; se extendió el seguro de gastos médicos para que abarcara no sólo a los mandos medios en lo individual, sino también a las personas que económicamente de ellos dependen, como ya se hacía con los seguros a favor de los funcionarios superiores.

c) Actualización, información y conocimiento. Se nota la ausencia de equipos multidisciplinarios dentro de la administración de la justicia. En el Consejo de la Judicatura y en la Suprema Corte son pocos los profesionales, que no respondan a una formación cien por ciento jurídica, y que sean incorporados a nivel estratégico y táctico en la organización.

Se han desarrollado sistemas y redes internas de cómputo que hacen accesible la información recabada, incluyendo el texto completo del Diario Oficial de la Federación desde 1944 hasta la fecha, los debates de las cámaras de Diputados y de Senadores, desde 1917 hasta la LV Legislatura; y el texto de los ordenamientos federales más relevantes.

Por un acuerdo con el Senado de la República se logró la conexión con el sistema Internet, donde se da cabida a la inserción de un servidor propio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el que se ofrece a cualquier usuario de la red la posibilidad de consultar la información referente a la Suprema Corte.

Se estructuró la planeación y el diseño de la fase inicial de la Red Nacional de Comunicaciones del Poder Judicial de la Federación.

Es importante resaltar que el problema de la eficiencia de la justicia está directamente relacionado con la legislación vigente. El problema del juez también estriba en el desconocimiento en muchos casos de cuál es la ley en vigencia, y qué tipo de jurisprudencia existe relacionada con un caso.

Para ello, en 1996 se reimprimió el Apéndice de Jurisprudencia por el lapso de 1917 a febrero de 1995, que cerró la octava época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Se implementó un programa de dotación de publicaciones para la creación de centros de documentación y análisis en el interior de la República; se formaron colecciones de la quinta, sexta y séptima épocas del Semanario Judicial; se empastaron 20,651 ejemplares en 3,753 libros que fueron enviados a diferentes estados, y se donó a diferentes centros de enseñanza, universidades y bibliotecas del país un número considerable de obras publicadas por la Suprema Corte de Justicia.

Se preparó una versión de las tesis y jurisprudencias publicadas en la novena época del Semanario Judicial y su Gaceta, que puede consultarse a través de la red jurídica diseñada por la Dirección General de Informática.

Mediante la creación y actualización del banco de datos donde se almacenan las tesis, ejecutorias y votos del Semanario Judicial de a Federación y su Gaceta, se ha completado el material para editar un CD-Rom en su sexta versión (IUS6) que comprende, como antes no se había logrado, hasta el contenido del tomo IV, noviembre de 1996, del Semanario Judicial, y la última edición del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, 1917-1995. En este disco se ofrece una versión actualizada del Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal, con la particularidad de que la edición destinada exclusivamente a los tribunales judiciales de la Federación, incluirá el texto de 230 ordenamientos federales, cotejados y actualizados.

d) En 1996 el Consejo tomó medidas para el control interno de la organización²⁴ y se pronunció respecto de una cantidad apreciable de asuntos pendientes y quejas administrativas²⁵. En varias sesiones plenarias el Consejo impuso 67 sanciones administrativas, a saber: 34 apercibimientos privados, 8 suspensiones, 5 inhabilitaciones, 7 amonestaciones privadas, 6 destituciones, 2 amonestaciones públicas y 5 multas.
En octubre de 1997, el Consejo ratificó a ocho jueces de distrito y 13 magistrados de circuito. Ello después de que fueran evaluados en el desempeño de su función, por los resultados de las visitas de inspección, el grado académico de cada servidor público, la acreditación de diversos cursos de actualización y especialización, y luego de comprobarse que no fueron sancionados por falta grave, con motivo de una queja de carácter administrativo. Se negó la ratificación a tres servidores públicos vinculados a sonados procesos de evidente tinte político y que mostraban la convivencia de servidores públicos en las pugnas políticas contingentes y con delincuentes de alto grado de peligrosidad: José Vicente Peredo García Villalobos²⁶, a la juez Noveno de Distrito de Reclusorio Oriente, Irma Teresa Fragoso²⁷ y Roberto Caletti Treviño²⁸.

De acuerdo con la Constitución, en su artículo 97, se establece que los magistrados de circuito y jueces de distrito durarán en su cargo seis años, y al término de dicho período son ratificados o promovidos a cargos superiores por el Consejo -según la LOPJ- sólo podrán ser privados de sus puestos en los casos que establece la ley.

Instituto de la Judicatura y órganos auxiliares del Consejo

El Instituto de la Judicatura es un órgano auxiliar del Consejo en materia de investigación, formación, capacitación y actualización de los miembros del Poder Judicial de la Federación y de los aspirantes a pertenecer a él.

El funcionamiento y atribuciones del Instituto se rigen por las normas que determina el Consejo en el reglamento respectivo. Puede establecer extensiones regionales, apoyar los programas y cursos de los poderes judiciales locales en los términos que le sea solicitado y coordinarse con las universidades del país para que éstas lo auxilien en la realización de las tareas señaladas por la ley (LOPJ, Art. 92).

El Instituto cuenta con un comité académico que preside su director y está integrado por cuando menos ocho miembros, designados por el Consejo, para ejercer por un periodo no menor de dos años ni mayor de cuatro, de entre personas con reconocida experiencia profesional o académica.(LOPJ, Art. 93).

El comité académico tiene como función determinar, de manera conjunta con el director general, los programas de investigación, preparación y capacitación de los alumnos del Instituto, los mecanismos de evaluación y rendimiento, la elaboración de los proyectos de reglamentos y la participación en los exámenes de oposición (LOPJ, Art. 94).
Los programas que imparte el Instituto tienen como objeto lograr que los integrantes del Poder Judicial de la Federación o quienes aspiren a ingresar a éste, fortalezcan los conocimientos y habilidades necesarios para el adecuado desempeño de la función judicial. Para ello, el Instituto establecerá los programas y cursos tendientes a:

• Desarrollar el conocimiento práctico de los trámites, diligencias y actuaciones que forman parte de los procedimientos y asuntos de la competencia del Poder Judicial de la Federación.
• Perfeccionar las habilidades y técnicas en materia de preparación y ejecución de actuaciones judiciales.
• Reforzar, actualizar y profundizar los conocimientos respecto del ordenamiento jurídico positivo, doctrina y jurisprudencia.
• Proporcionar y desarrollar técnicas de análisis, argumentación e interpretación que permitan valorar correctamente las pruebas y evidencias aportadas en los procedimientos, así como formular adecuadamente las actuaciones y resoluciones judiciales.
• Difundir las técnicas de organización en la función jurisdiccional.
• Contribuir al desarrollo de la vocación de servicio así como al ejercicio de los valores y principios éticos inherentes a la función judicial.
• Promover intercambios académicos con instituciones de educación superior.(LOPJ, Art. 95)

Además existen otros órganos auxiliares, como la Contraloría del Poder Judicial de la Federación.

La Unidad de la Defensoría del Fuero Federal es el órgano encargado de la prestación del servicio gratuito y obligatorio de defensa del fuero federal, garantizado en la fracción IX del artículo 20 constitucional (Art. 89). La Visitaduría Judicial es el órgano competente para inspeccionar el funcionamiento de los tribunales de circuito y de los juzgados de distrito y para supervisar las conductas de los integrantes de estos órganos (Art. 98). La Contraloría del Poder Judicial tiene a su cargo las facultades de control y la inspección del cumplimiento de las normas de funcionamiento administrativo que rigen a los tribunales y servidores públicos del Poder Judicial, con excepción de la Suprema Corte (LOPJ, Art. 88).

Este proceso de implementación de políticas para el fortalecimiento del poder judicial continúa. En 1996, se crea la Comisión Conjunta como un acuerdo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, para garantizar y fortalecer la autonomía de los órganos e independencia de los integrantes del Poder Judicial de la Federación. Dicha comisión, tiene como propósito recibir de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación la información que éstos tengan sobre actos internos o externos que vulneren la independencia de la función judicial²⁹. La comisión analizará las denuncias y realizará las investigaciones, con el fin de formular recomendaciones al pleno de la Suprema Corte de Justicia o al Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, según corresponda. Estas acciones se efectuarían con independencia de los procedimientos previstos en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. La Suprema Corte y el Consejo analizarán las recomendaciones y emitirán las resoluciones que les competan e informarán a la comisión aludida del trámite que corresponda.

El marco jurídico que da fundamento a esta comisión se encuentra en el artículo 17 cosntitucional que dispone que las leyes federales establecerán los medios necesarios para garantizar la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones³⁰.

Servicio judicial de carrera. Durante buena parte del siglo XX estuvieron en vigor disposiciones que facultaban a la Suprema Corte de Justicia a nombrar, adscribir y ascender a los jueces y magistrados federales y, a partir de 1934, a cubrir las vacantes de estos últimos mediante un sistema escalafonario. En la práctica, el sistema no funcionó de manera formal o, si se quiere, a partir de lo dispuesto en normas de carácter general, sino que descansó en un conjunto de prácticas reiteradas de los ministros de la Suprema Corte de Justicia. Estas prácticas consistieron en la designación, como jueces de distrito, de los secretarios de estudio y cuenta de los ministros, y como magistrados, de los jueces de distrito.

En 1983 tuvo lugar una serie de cambios que conllevan la modificación de este modelo. Ese año comenzó a crecer el número de órganos del Poder Judicial en cerca de 21 órganos por año³¹; y también comenzó a incrementarse en términos reales el presupuesto de egresos del Poder Judicial, en una tendencia que habría de mantenerse a lo largo de la década de los años ochenta y noventa.

Finalmente, se estableció un catálogo de puestos y un nuevo tabulador de sueldos homologados a los de la administración pública federal, terminando así con el rezago que habían padecido los servidores públicos del ramo judicial federal³².
Mientras que la baja tasa de crecimiento mantenida entre los años de 1917 a 1982 ocasionó que los nombramientos judiciales no fueran de por sí un problema (sin dejar de reconocer el interés existente por el nombramiento o adscripción de allegados), a partir de 1983 se convirtió en un tema de importancia, sencillamente por la frecuencia y cantidad de las designaciones.

El Consejo establece, de acuerdo con su presupuesto y mediante disposiciones generales, un sistema de estímulos. Dicho sistema incluye estímulos económicos y tomará en cuenta el desempeño en el ejercicio de su función, los cursos realizados dentro del Instituto de la Judicatura, la antigüedad, grado académico, arraigo y los demás que el propio Consejo estime necesarios. Adicionalmente, y tratándose de magistrados de circuito y jueces de distrito, el Consejo de la Judicatura Federal puede autorizar años sabáticos, siempre que el interesado presente un proyecto de trabajo que redunde en su formación académica y profesional y sea de interés para el Poder Judicial de la Federación, así como también becas para estudios e investigación en el extranjero dentro de las posibilidades de orden presupuestal (LOPJ, Art. 111).

El papel esencial de la política administrativa
jurisprudencial en la reforma del Estado

A quince años de iniciada, la reforma del Estado se encuentra en una etapa, abierta recientemente en 1994, en que destaca con mayor nitidez el proceso constitutivo de instituciones y organismos³³ que pretenden otorgar al régimen la capacidad de auto regeneración, sin hacer uso de la fuerza física y rompiendo con la tradición y la costumbre como criterios de la actividad política³⁴. Organismos cuya existencia y permanencia tienden a desligarse de las “veleidades” de los individuos, y responden más a la imposición de prácticas constituidas en imperativos abstractos. Entre ellos desatacan los referidos al poder judicial y a sus instituciones.

Los cambios institucionales más importantes referidos al cambio de orden acordado por la Agenda de abril se dieron mediante la reforma sustancial de algunas instituciones y la creación de otras, aunque ambos procedimientos se acompañaron de una intensa política de reforma constitucional constitutiva.

Corresponde ahora profundizar en la Reforma del Estado en un contexto de un sistema de partidos incipiente; así se ha manifestado en la segunda etapa de desahogo de la Agenda para la Reforma del Estado³⁵. La primera, elaborada el 25 de abril de 1995, avanzó hasta la reforma electoral de agosto de 1996, que permitió pluralizar la composición de los órganos de representación, la democratización del sistema político, lo cual era una condicionante para la publicidad de la hechura de políticas.

Uno de los asuntos pendientes en este proceso es el de la impartición de justicia; que por sus características requiere de políticas de envergadura. La seguridad jurídica es un elemento sin el cual la sociedad moderna y sus mercados no pueden funcionar. El Poder Judicial requiere de una profunda transformación que garantice no sólo su independencia, sino también la honestidad de sus miembros en el desempeño de sus funciones y, sobre todo, su capacidad para controlar los actos de autoridad. Se precisa fortalecer la carrera judicial, así como los mecanismos de vigilancia y supervisión interna capaces de detectar irregularidades y delitos en el servicio de impartición de justicia.

Es evidente que la reforma institucional fue insuficiente. El cambio político-institucional simplemente definió el nuevo marco en que va a desenvolverse la justicia y no satisface todavía la necesidad de cambios en el nivel de su operación cotidiana, y son éstos problemas de la justicia los que requieren de eficiencia y profesionalización. Algunas observaciones y críticas a su establecimiento y reglamentación en las constituciones y las leyes respectivas³⁶, pueden ser:

a) Por lo que se refiere al Consejo, existen varios aspectos que requieren una nueva reflexión para permitir su perfeccionamiento:

• El número de integrantes del Consejo parece reducido, dado el cúmulo de funciones que deben desempeñar.
• La posición del presidente de la Corte y del Consejo, que tiene el propósito de mantener la coordinación entre ambos órganos y la unidad del Poder Judicial en su conjunto, no sólo podría presentar algunas situaciones de conflicto en relación con el ejercicio de sus facultades en ambos órganos, sino también respecto del cúmulo mismo de tales funciones.
• La designación de magistrados y jueces por insaculación parece un método anómalo aunque no desconocido del todo en el derecho comparado, pues la imparcialidad que implica no necesariamente conlleva capacidad para ejercer la función. Sin embargo, la elección de los miembros jueces y magistrados por sus pares (según lo establecía la iniciativa presidencial) también puede tener inconvenientes, lo mismo que la designación por un órgano externo (órgano legislativo), pues ninguna excluye del todo los posibles efectos negativos de la politización. Se trata, pues, de un aspecto que debe ser revisado con mucho cuidado y que sin duda puede ser mejorado.

En cuanto a la composición de los consejos de la judicatura en las entidades, hay algunos integrados con una mayoría de miembros que no son jueces (Sinaloa, Aguascalientes) y otros formados sólo por jueces (Estado de México, Nayarit, que incluye a un secretario), mientras que Baja California adopta una posición salomónica. La mayoría de no jueces como la composición exclusiva de los consejos por éstos son situaciones inconvenientes. La primera, porque puede afectar directamente la autonomía e independencia del Poder Judicial; la segunda, porque facilita el aislamiento del mismo y el desarrollo de relaciones internas de tipo clientelista. La incorporación de otros miembros de la profesión jurídica en los consejos no persigue sólo el objetivo de introducir un elemento de moderación y control externos, sino que fomenta la solidaridad “natural” que existe entre todos los miembros de la profesión jurídica (Zamudio-Fierro, 1995: 82).

Algunos de estos consejos poseen funciones muy limitadas, no sólo en cuanto al gobierno y administración de los tribunales, sino sobre todo en materia de carrera judicial, que constituye en última instancia la justificación y el principal núcleo de actividad de la institución.

En la correlación del sector judicial con el ambiente externo es fundamental incorporar la participación ciudadana, ya que constituye un medio importante para orientar los cambios del modelo gerencial de la administración de justicia. Es clave en los procesos de desarrollo institucional, ayuda a mejorar la credibilidad y a asegurar el logro y el impacto en forma sostenida y con evolución constante. La participación ciudadana es un recurso valioso, un medio importante para orientar la política y estrategias de acción de una institución.

De la efectividad con que funcionen los servicios que ésta otorgue, dependerá el nivel de participación o apoyo sostenido que brinde la ciudadanía en su conjunto.

La experiencia de reformas institucionales, particularmente en el área de justicia, con el enfoque de participación ciudadana, aún está en proceso de convertirse en un elemento trascendental por la ausencia mecanismos integradores que coadyuven al desarrollo institucional democrático.

Sin embargo, la experiencia en otros países de América Latina indica que el establecimiento conjunto del proceso de cambio institucional genera estrategias, métodos, nuevas organizaciones e incentiva a la ciudadanía a dar apoyo sostenido a nivel nacional.

Por ende, es recomendable establecer el diálogo en el proceso de cambio. La institución debe facilitar los medios para la retroalimentación constante entre el proveedor y el receptor de los servicios, con el fin último de cerrar las discrepancias entre las necesidades no satisfechas de la población y el cumplimiento de la misión institucional; hacia allí podrían orientarse las propuestas del establecimiento de un ombudsman especializado, la generación de una Secretaría de Justicia y el darle mayores atribuciones a la Suprema Corte de Justicia, posibilitándola para impulsar iniciativas de ley; otorgarle capacidad para dirimir controversias de índole laboral y de acuerdos internacionales, como ocurre en otros países.

El urgente impulso al desarrollo de una cultura de apego a la legalidad como rasgo propio de una cultura política moderna es imprescindible, pues la problemática del mercado de influencias y de la corrupción es corresponsabilidad tanto de la oferta como de la demanda. De nada sirve la profesionalización y la generación de instancias formales para el control y la supervisión al interior de la organización si prevalece la disposición por parte de los consumidores de integrar elementos disfuncionadores en el sistema.
 

Notas  

9 Iniciativa presidencial de Reformas al Poder Judicial y la Administración de Justicia, 5 de diciembre de 1994.Exposición de Motivos. Citado en Guerrero, Omar “La Secretaría de Justicia ¿Eslabón perdido de la Administración Pública Mexicana? », en México 2000, material de la Cámara de Senadores.1995.
 
10 Respecto del sentido que el Pleno de la Suprema Corte dió a las quejas administrativas en tiempos recientes, véase Semanario Judicial de la Federación, 8a. época, t. VII, mayo, p. 26; t. VII, abril, p. 6, y t. VIII, julio, p. 121, y Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, 8a. época, núm. 61, p. 64 y núm. 70, p. 27
 
11  Intervención del senador Juan de Dios Castro Lozano en la Sesión Pública Ordinaria del Senado de la República. 17 de diciembre de 1994.
 
12 En 1996, 2, 300 millones de pesos se destinaron al poder judicial, en este mismo año, la Suprema Corte de justicia tenía un rezago de más de 38,000 casos.
 
13  Para Finkel, en forma simplista y economicista la reforma judicial de México fue el eslabón entre la provisión judicial de las garantías económicas y la transición a una economía abierta de mercado. ”Una eficiente jurisdicción s capaz del sostenimiento al derecho de propiedad lo que es crucial para facilitar las transacciones económicas, alentar al inversionista, lo que es fundamental en la consolidación del nuevo modelo económico de México” (Finkel, 1997).  Esta opinión deja de lado el agotamiento del sistema político inaugurado en la epoca de Calles no sólo en lo concerniente al dominio económico, si no fundamentalmente a responder a las exigencias de participación y eficacia política.
 
14 El levantamiento armado del 1 de enero de 1994 significó un profundo cuestionamiento al proyecto reformador del estado tal como había sido llevado hasta ese momento lo que permitió un giro profundo tanto en los contenidos como en los objetivos de la reforma del estado. La insurrección zapatista dio inicio a un periodo de inestabilidad que se acentuó con el asesinato, el 23 de marzo del mismo año, del candidato presidencial por el partido de Estado; las pugnas al interior del Partido Revolucionario Institucional exhibieron  la existencia de un núcleo dentro de la élite en el poder que concentraba la toma de decisiones.
 
15 Ernesto Zedillo al tomar protesta, el 30 de marzo de 1994, como candidato del PRI a la presidencia, y teniendo como destinatarios precisamente a sus correligionarios, afirmaba su convicción de que el respeto a la Constitución de la República era su mejor arma política:  “La Constitución trasciende el sentido jurídico de sus preceptos, para convertirse en una expresión de la historia; el respeto a la Constitución es condición para preservar la soberanía y asegurar la convivencia libre y civilizada de una nación, como México, rica en su pluralidad. La Constitución recoge los principios que permiten al Estado atender los problemas económicos, sociales y políticos, imprimiéndole a su resolución los rasgos de la identidad como nación”.
 
16 El Partido de la Revolución Democrática sostiene el propósito de "garantizar la excelencia, probidad y funcionalidad del Poder Judicial » a través de la designación de los ministros de la Suprema Corte por mayoría calificada del Congreso así como establecer un servicio judicial de carrera regida por estrictos criterios de competencia y honorabilidad [...]».
 
17 En su plataforma electoral del Partido Acción Nacional (PAN) para la elección presidencial establece que: «Con el argumento de que el Poder Judicial es el garante último de la Constitución y, por ende, no puede quedar sometido a otro poder, se ha generado una tendencia a la irresponsabilidad política y funcional de sus núcleos. Los controles internos de solvencia moral y capacidad subjetiva para desempeñar la función son prácticamente inexistentes y dependen directamente del Pleno. Es necesario garantizar la autonomía del Poder Judicial de la Federación al mismo tiempo que se establecen disposiciones para obligar a los jueces al cumplimiento de su deber constitucional» (IFE, 1994: t. I.).
 
18 El concepto de agenda de gobierno sacado de la «ciencia de poolíticas» aparece sujerente para el estudio del periodo que se abre en abril de 1995, ya que mediante ese expediente pueden ser vistas en forma ordenada y explícita las intenciones de la clase política para la construcción del futuro político de preceptos que supone la elaboración de políticas públicas cfr., (Nelson, 1978), (Elder, y Roger W. Cobb, 1984).
 
19 Además de las cuestiones referidas al poder judicial la agenda contemplaba los siguientes temas:
1) Funciones constitucionales del Estado Mexicano: facultades y responsabilidades en materia económico social.
2) División y equilibrio entre los poderes públicos: estructura constitucional de las competencias y atribuciones de estos poderes.
3) Poder Ejecutivo: atribuciones, reforma administrativa y mecanismos de concertación económica y social con las organizaciones sociales.
4) Poder Legislativo: atribuciones de la Cámara de Diputados, actualización y reglamentación de sus funciones de supervisión y control de la administración del Ejecutivo; atribuciones del Senado y reglamentación interna del Legislativo y prácticas parlamentarias; servicio profesional legislativo, actualización del sistema mixto de representación: mayoría y proporcionalidad en la integración de las dos cámaras.
 
20 Cossío Díaz y Raigosa, op. cit., nota 74, pp. 40-41; cfr. también CIDAC, A la puerta de la ley. El Estado de derecho en México, México, CIDAC-Cal y Arena, 1994
 
21  Cfr. Bolívar, Augusto y Pilar Berrios. "Procuraduría General de la República y Ministerio Público: Política y justicia" en El Cotidiano No. 84 UAM-A, julio-agosto 1997.
 
22  Diario Oficial de la Federación del 3 de febrero de 1995.
 
23 Diario Oficial de la Federación de 26 de mayo de 1995.
 
24  Se iniciaron investigaciones sobre la probable responsabilidad de servidores públicos adscritos al Consejo y al fideicomiso de construcción de casas para magistrados de Circuito y jueces de Distrito del Poder Judicial de la Federación; así mismo recibió 1,500 declaraciones iniciales o bien de terminación del cargo, así como 3,576 declaraciones anuales de modificación patrimonial; realizó ocho arqueos de fondo revolventes y llevó a cabo 131 auditorías foráneas.
 
25  En sesiones plenarias el Consejo de la Judicatura Federal dictó resoluciones definitivas en 61 expedientes de varios, en 534 quejas administrativas y en 6 denuncias, arrojando un total de 601 asuntos resueltos.  En ejercicio de las facultades delegadas por el Acuerdo General 14/1996, la Comisión de Disciplina resolvió 4 expedientes de varios, 200 quejas administrativas y 2 denuncias, sumando un total de 206 asuntos fallados.  El total de asuntos resueltos por el pleno del Consejo de la Judicatura Federal y por la comisión de disciplina fueron 807. La Comisión substanció además 15 audiencias con la comparecencia de las partes en los procedimientos de quejas administrativas; y el secretario ejecutivo de la Comisión de Disciplina emitió 31 dictámenes en sendas actas de visita, que se desglosan de la siguiente forma: 20 tribunales Colegiados de Circuitos, 4 de tribunales Unitarios de Circuito y 7 de juzgados de Distrito.  Por autos de Presidencia se puso fin a 1, 320 expedientes de "varios".
 
26  Titular del Juzgado Segundo de Distrito del Reclusorio Norte y encargado de los procesos penales instruidos a los inculpados por el caso del grupo Havre; así como en el juicio a Paulina Castañón Ríos Zertuche, esposa de Raúl Salinas de Gortari, por el delito de falsedad en declaración a una autoridad distinta de la judicial, entre otros, al detectarse irregularidades en su proceder.
 
27  Teresa Fragoso giró las órdenes de cateo a la finca El Encanto de Raúl Salinas de Gortari.  La ex servidora pública estaría involucrada presuntamente en un acto de cohecho por el cual negó al Ministerio Público la orden de cateo a un domicilio de Amado Carrillo Fuentes El Señor de los Cielos, jefe del cártel de Juárez.
 
28  Juez Primero de Distrito de Cuernavaca, Morelos, a quien se le detectaron serias irregularidades en el desempeño de sus funciones.  Entre otras, otorgó un amparo a los secuestradores de un menor a quien le mutilaron un dedo de la mano.
 
29  La comisión está integrada por los ministros Mariano Azuela Güitrón y Humberto Román Palacios, así como por los consejeros Mario Melgar Adalid y Alfonso Oñate Laborde.  La preside el ministro José Vicente Aguinaco Alemán, presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal.
 
30 El artículo 96 constitucional establece que el Presidente de la República propone una terna al Senado que es quien designará al ministro que deba ocupar una vacante; si es rechazada la terna, se propondrá una segunda, si sucede algo similar, el Presidente tiene la facultad de elegir al sustituto.
 
31  Véase el cuadro 1, supra
 
32  Véase el Informe del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al concluir el año de 1983, México, mayo, 1983, pp. 48-49.
 
33  El enfoque norteamericano del análisis de las instituciones está representado por Douglass North, quien las define como “las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico.  El cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histórico”.  A su vez también define los organismos, los cuales “incluyen cuerpos políticos (partidos políticos, el Senado, el cabildo, una agencia reguladora), cuerpos económicos (empresas, sindicatos, ranchos familiares, cooperativas), cuerpos sociales (iglesias, clubes, asociaciones deportivas), y órganos educativos (escuelas, universidades, centros vocacionales de capacitación). Son grupos de individuos enlazados por alguna identidad común hacia ciertos objetivos. North, Douglass. Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. México, FCE, 1995. p. 14 y 15. ”La función principal de las instituciones en la sociedad es reducir la incertidumbre estableciendo una estructura estable (pero no necesariamente eficiente) de la interacción humana. Pero la estabilidad de las instituciones de ningún modo contradice el hecho de que estén en cambio permanente”. Ibídem. p. 16.
 
34  La institucionalidad requiere como condición, la tradición y la costumbre, y, en la medida que ésta se afinca, es la fuente más sólida de las instituciones; sin embargo, se quiere rescatar aquí el proceso de institucionalización desgajado de ella, autónomo y regido por reglas abstractas y universales.  El priísmo, como cultura política ha sido desde los años treinta el principal carácter que han asumido las instituciones: legal, pragmático, autoritario y consensual, es, ésta forma de institucionalidad que, aún resistiéndose a morir, está siendo remplazada por el proceso de neo institucionalización constitutiva iniciado en 1996.

 35  En noviembre de 1997, en la Cámara de Diputados se conformó la Comisión para la Reforma del Estado que estableció contacto de inmediato con el Poder Ejecutivo para el trabajo conjunto en aras de avanzar en el tratamiento de rubros tales como la División de Poderes, Federalismo, Participación ciudadana, Política Económica y Política Social.
 
36  Parte considerable de estas observaciones han sido elaboradas por los propios diseñadores de las políticas, el Dr. Fix Zamudio y el Intituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Otras, se han recogido a partir de las experiencias en Colombia y Venezuela.

Fuentes Bibliográficas

 

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