Las Reprivatizaciones Como Proceso a Nivel Mundial
La aceleración de los cambios y el aumento de la complejidad empiezan a dar una carácter a la década de los años noventa. Lo que ocurre en Europa marca el proceso actual, junto con la inestabilidad de Medio Oriente y África, el desarrollo de Asia y las nuevas formas de integración que se practican en América Latina y el Caribe, en donde Estados Unidos aparece con nuevas propuestas y hegemoniza el proceso de regionalización que se estructura a nivel mundial. Todo esto nos muestra que caminamos a un nuevo orden planetario.
Esta nueva realidad, que nos hace ver el mundo como un todo, nos muestra que la globalización, para su éxito, requiere de una transición pacífica, es decir, sin rompimientos de la paz mundial y con una nueva actitud de los países ricos con respecto a los pobres y a los de desarrollo medio, a fin de mantener los equilibrios en los territorios de los países que tienen cerca del 70% de la población mundial.
En este contexto, se tiene que analizar el proceso de reprivatizaciones que, con los sucesos revolucionarios de 1989 en Europa del Este, adquiere connotaciones nuevas y lo inserta dentro de las tendencias al cambio que ocurren en el mundo contemporáneo.
El proceso de reprivatizaciones, el cual se da a escala mundial, se puede definir como la tendencia política que reduce la intervención del Estado en las economía nacional mediante el traspaso de empresas e industrias de propiedad estatal al sector privado. La idea de reprivatización, para algunos autores, es la de devolver al sector privado las industrias, actividades, empresas y servicios que fueron en su tiempo expropiados, intervenidos y/o nacionalizados. Esta tendencia representa la idea de que hay una toma de conciencia de los pueblos con respecto al sector privado, de que éste es más responsable y eficiente en el manejo de unidades productivas y de servicios; en cambio, aquellas que maneja el Estado o gobierno no dan la atención adecuada y no satisfacen sus necesidades en forma oportuna y eficiente.
La idea que se utilizará en este artículo, con respecto al concepto de reprivatización, será la siguiente: "...es el acto de reducir el papel del gobierno en la administración y manejo de empresas, para aumentar la función del sector privado, en una actividad o en la propiedad de bienes."1 Además, se entiende que este proceso tiene dos consecuencias principales que afectan directamente el producto nacional: 2
En la coyuntura actual, el proceso de reprivatizaciones adquiere nuevas connotaciones, derivadas de los cambios en los mecanismos de comercio internacional y los nuevos desafíos planteados por las grandes transformaciones en la URSS y en los países de Europa central y oriental, quienes de una economía centralmente planificada, pasan a otra, basada en los principios de una economía de libre mercado.
Por ello, con esta visión general, se hace una análisis de lo que ocurre en la realidad internacional con el proceso de reprivatizaciones, el cual se constituye en una tendencia global y es parte de los cambios que coadyuvan a la globalización de la economía mundial.
1. LAS REPRIVATIZACIONES EN EL CONTEXTO MUNDIAL
Las reprivatizaciones son un fenómeno o tendencia que afecta a todos los países. Esta tendencia está inserta como una política de racionalización del Estado moderno, dentro del proceso global de transformación de las economías nacionales. Esto se muestra en el cuadro siguiente:
| REGIONES | SUBREGIONES | FORMAS QUE ADOPTAN LAS REPRIVATIZACIONES |
| AMÉRICA | América del Norte | Reprivatizaciones graduales y prudentes para garantizar servicios públicos eficientes. |
| América Central y el Caribe | Venta de empresas públicas y políticas para mejorar los servicios públicos. | |
| América del Sur | Venta de empresas públicas y entrega de actividades claves de la economía al sector privado. | |
| ASIA | Norte de Asia | Japón y Corea del Norte: Reprivatizaciones prudentes. |
| Asia central | China mantiene una política cautelosa y acepta un sector privado limitado. | |
| Sudeste Asiático | En transformación con fuerte crisis en el manejo de sus empresas públicas. | |
| Oceanía | Reprivatizaciones prudentes. | |
| EUROPA | URSS y Europa Central | Hacer avanzar el proceso de privatizaciones dentro de una transición gradual y sin alteraciones, hacia una economía de mercado. |
| Europa Oriental | Crear estructura apropiada para la existencia de un sector privado. Conformación de grupos financieros, y creación de una nueva clase empresarial. | |
| Europa Occidental | Reprivatizaciones graduales y prudentes en un contexto de garantía de los servicios públicos de calidad y eficientes. |
Los procesos de reprivatizaciones que se dan en la mayoría de las regiones, subregiones y países del mundo contemporáneo, obedecen a una intendionalidad de hacer más racional la acción de los gobiernos y hacer más eficaz el funcionamiento de los mecanismos de Estado.
En este contexto, en muchas realidades nacionales, están en desarrollo procesos de venta, de fusión y desincorporación de empresas públicas, así como la decisión de entregar actividades que tradicionalmente controlaba el sector público, como son: electricidad, petróleo, ferrocarriles, correos y telégrafos, agua potable y otras. Esta reducción de la actividad estatal, en la producción de bienes y servicios, responde como a un consenso de aceptar como inevitables las reprivatizaciones para reducir, así, las dimensiones y frenar las tendencia al crecimiento de la propiedad pública.
Con la crisis que sufren los países socialistas, y el desprestigio de la economía centralmente planificada, esta situación ha fortalecido las ideas neoliberales, entre las cuales destaca aquella que sostiene: "...las empresas públicas en general, no son reconocidas por su eficacia y buen desempeño económico."3 Por ello, se ha ido imponiendo la corriente ortodoxa de pensamiento que sugiere la venta, fusión, desincorporación y liquidación, en particular de las empresas industriales públicas. La justificación que se da -en estos casos- es la de ampliar o mantener el gasto social y no utilizar una parte importante del presupuesto nacional en el desarrollo de este tipo de empresas que compiten con las del sector privado.
Esto nos lleva a entender las reprivatizaciones como la acción del sector público de vender o traspasar, a la iniciativa privada, empresas industriales y comerciales estatales. Esta política de gobierno se ha entendido como una acción definida de fortalecimiento del sector privado y de reducción del sector público industrial. La justificación que se plantea en algunos países es la de concentrar la actividad intervencionista en las áreas estratégicas y prioritarias de la economía nacional, para así definir claramente el ámbito del sector privado.
Por otra parte, se plantea una posición con respecto a la política pública de redefinir el papel del Estado en materia de intervención en la economía nacional. Aquí surge toda una línea de acción para enfrentar la crisis; tal línea se sustenta en una comprensión neoliberal de reducir el sector de empresas públicas para ampliar la actividad productiva del sector privado; aunque la visión de este objetivo estratégico de la postura neoliberal se esconde tras la política de sanear las finanzas públicas para reducir el déficit fiscal.4
Este objetivo estratégico -definido en las políticas de estabilización y desarrollo- responde a una tendencia mundial que tiene connotaciones particulares, dado que tiene relación con el proceso de globalización de los mercados, y de avance de la penetración del capital extranjero en las economías nacionales, situación aprovechada por los empresarios privados que presionan al Estado y a los gobiernos para que la reprivatización signifique un proceso ajustado a una política económica y a un redimensionamiento del sector paraestatal de la administración pública a una escala menor, como una forma de dar fuerza a toda una estrategia continental de ajuste y de reinserción en la economía mundial, así como de ubicación en una nueva regionalización de todos los países medianos y pequeños.
Muchos autores sostienen que el proceso de reprivatizaciones corresponde a un avance de las ideas neoliberales en contra de la intervención estatal, y se ubica en una ofensiva a escala mundial, la cual responde a las exigencias del proceso de globalización de la economía y de regionalización que fortalece la penetración de las empresas globales (transnacionales) en las economías internas de los países de desarrollo medio y atrasados. Esta ofensiva ha sido dirigida, en todos los países, en contra de las empresas públicas, alegando deficiencias organizacionales y malos manejos administrativos de tipo financiero, productivo y de personal de las mismas. Sin embargo, hay que reconocer que esta ofensiva y crítica a la gestión pública ha sido justa en algunos casos, en donde el comportamiento burocrático y la corrupción de los altos ejecutivos de las empresas públicas han marcado un procedimiento de gestión que ha sido duramente criticado por la opinión pública de muchos países de las diferentes regiones.
2. LAS PARTICULARIDADES DE LAS REPRIVATIZACIONES EN LA URSS Y LOS PAÍSES DE EUROPA CENTRAL Y ORIENTAL
En la URSS y los países de Europa central y oriental, se dieron procesos, en diferentes épocas, de cambio social y formación de un poderoso sector de empresas públicas: desde 1917 hasta 1989 en el caso de la URSS; y de 1945 a 1989 en los países de Europa del Este. A partir de 1990, en todos estos países se han estado creando bases para crear un nuevo modelo económico. Cada país hace sus transformaciones en relación a sus características y posibilidades particulares, es decir, su nivel de desarrollo y estado real de su economía, su nivel tecnológico y científico, su grado de desarrollo actual y político.
Las posibilidades para desarrollar un nuevo sistema de bienestar social y seguridad nacional -sostienen algunos- va a depender de la eficiencia de la economía; y esto a su vez va a depender de las condiciones favorables del mercado y de las formas que adopte la ampliación del sector privado, en el sentido moderno de hacer funcionar una nueva democracia y aparato de Estado, capaz de dar conducción a las reprivatizaciones, la restitución de tierras y las compensaciones por bienes confiscados, expropiados y nacionalizados.
La complejidad de estos problemas, en especial de las privatizaciones, que son una condición y constituyen un supuesto para la eficiencia económica, hace pensar en la necesidad de ir conformando un grupo identificable de empresarios nacionales con los cuales entenderse, dado que, sin un sector privado poderoso y bien consolidado, no se puede pensar en hacer funcionar una economía de mercado.
El problema de crear un grupo de empresarios modernos implica muchas cosas y debe ello entenderse como un programa que, para ser consistente, debe tomar muy en cuenta a la clase media (técnicos, profesionales, científicos, profesores y artistas). Ello va a depender de muchas cosas, como son:
Por otra parte, en cada país surgen ideas y multiformas para hacer efectiva la privatización, reconociendo que existen muchos obstáculos y limitaciones para llevarla a cabo en un tiempo apropiado; sin embargo, se han propuesto las vías siguientes:
Los programas económicos de la URSS, de Polonia, Checoslovaquia, Hungría, Yugoslavia, Bulgaria y otros, todos ellos tiene algo en común y es la de pasar de un tipo de economía a otro. Esto es lo fundamental; sin embargo, se aprecia que cada país tiene sus problemas específicos, lo cual hace que sus secuencias o fases sean diferentes de unos a otros.
3. LOS PELIGROS DEL PROCESO DE REPRIVATIZACIÓN EN LA URSS Y LOS PAÍSES DE EUROPA DEL ESTE
Uno de los peligros más serios que pueden afectar al proceso de reprivatización es la recesión, unida al problema de la inflación y el desempleo. Esto puede significar que la demanda de acciones, por parte de los compradores nacionales, sea muy pequeña y el grupo empresarial no tenga la fuerza ni el dinamismo que se espera de él.
El otro peligro observable es el de la transferencia de propiedad al capital extranjero; aunque se tiene conciencia de que en ninguna parte del mundo éste haya comprado la economía de un país. Sin embargo, se tiene que aceptar que tendrá una fuerte influencia en algunas ramas de la producción, como son: la petroquímica básica y secundaria; la industria de bienes de capital; la electrónica; la informática; la agroindustria; la automotriz; entre otras.
Las coinversiones (joint ventures) constituyen formas interesantes de asociación con las grandes empresas transnacionales, aunque tiene sus peligros en el sentido de que actúan como una formación monopólica y con políticas empresariales que se definen fuera del país. No obstante, ésta ha sido una forma de tener acceso a la tecnología moderna y poder tener alguna cuota en los mercados internacionales.
En las condiciones actuales, se hace difícil poder evitar la formación de monopolios y de grupos económicos fuertes que controlan ramas de la producción; o bien, actúan como holdings verticales y horizontales. Ellos se relacionan con los sectores financieros y logran formar grupos de poder que llegan a controlar el potencial económico de algunos países; lógicamente, esto se puede frenar con un mecanismo normativo que regularía las formaciones monopólicas.
El otro problema y peligro es no definir una estrategia adecuada para atraer capital extranjero hacia ramas de interés y prioritarias para el programa económico del país. Esto tiene su importancia para cada país, dado que se tiene que incentivar una reconversión industrial y una modernización en la gestión de empresas, la cual debe darse aprovechando el proceso de privatización.
El país debe crear condiciones especiales de seguridad para atraer a los inversionistas extranjeros; debe crear buenas expectativas y poner en funcionamiento un mercado de capitales bien estructurao y conectado con los principales centros financieros de la región (Europa), en el cual estén muy claras las formas de transferir las utilidades. Esto dará seguridad y garantía a los inversionistas de que pueden invertir su dinero y disponer de sus utilidades libremente.
4. EL PROCESO DE REPRIVATIZACIONES EN AMÉRICA LATINA
En América Latina, el proceso de reprivatizaciones se ha dado en un contexto político complejo. Se puede decir que inicia con las dictaduras militares, surgidas en el cono sur durante la década de los años setenta, las cuales desmantelaron los sistemas de empresas públicas mediante la venta, fusión y liquidación de las mismas. Este proceso responde a una cierta forma de inducción proveniente de los países industrializados (del norte) que han puesto en práctica la política de reprivatizaciones como uno de los elementos claves para hacer avanzar sus programas estabilizadores y de reconversión industrial, así como fortalecer el proceso de globalización. Además, los organismos financieros internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y la Banca privada internacional) han propiciado la privatización en todo el continente.
Para apreciar el significado del proceso de reprivatizaciones en América Latina, se presenta el cuadro siguiente:
| PAÍSES | Año de las Reprivatizaciones | ACCIONES ADOPTADAS | OBSERVACIONES |
| ARGENTINA | 1976 | Reducción del sector público (venta, liquidación y devolución de empresas al sector privado. | Se limitaron atribuciones y se suprimieron organismos públicos. |
| 1990 | El gobierno mantiene una política definida de desincorporación de empresas públicas. | Existe una resistencia de los sindicatos y de los partidos de izquierda. | |
| BRASIL | 1984 | Venta de 100 empresas públicas. | En 1985 fue parcialmente vendido PETROBRAS OIL. |
| 1990 | El gobierno mantiene una política firme de desincorporación de paraestatales. Se prepara una gran subasta de acciones en la Bolsa de Valores de Río de Janeiro. | El programa de subasta del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) ha tenido una fuerte crítica por parte de diputados de izquierda y de la Central Única de Trabajadores. | |
| 1990 | El programa de privatización postula la venta de 27 empresas públicas y espera obtener cerca de 18,000 millones de dólares. | El presidente Collor de Mello plantea como irreversible el proceso de reprivatización. | |
| COLOMBIA | 1986 | Se adoptaron políticas para reducir el sector de empresas públicas. | 1987: se puso a la venta la Compañía CARBONAL (empresa carbonífera). |
| 1990 | Se mantiene una política de ventas y liquidación de empresas públicas. | ||
| CHILE | 1973 | Devolución de empresas expropiadas, nacionalizadas por el gobierno de Salvador Allende. | 1980: venta de empresas públicas 1986, venta de bancos intervenidos. |
| 1990 | El gobierno actual mantiene una prudente cautela con respecto a las reprivatizaciones. | 1989, se pidió revisión de las ventas de algunas empresas públiicas por haber sido recibidas a bajo precio. | |
| GUATEMALA | 1982 | Se impuso una políticas de reprivatizaciones. La caída de Ríos Montt paralizó el proceso de reprivatizaciones. | La política de reprivatizaciones fue suspendida por el Golpe de Estado militar. |
| 1989 | El gobierno del presidente Vinicio Cerezo reabrió el proceso de reprivatizaciones. | Se preparó un programa de desincorporación de paraestatales. | |
| MÉXICO | 1986 | En 1983 se puso en marcha el proceso de reprivatizaciones. | En 1982 había 1,155 empresas públicas en el sector paraestatal. |
| En 1986, un balance mostró que en el proceso de reprivatizaciones se habían vendido 101 entidades, se liquidaron 269, se fusionaron 58 y se transfirieron 30 a diferentes estados y al sector social. En total se habían desincorporado 458 entidades paraestatales. | Se mantienen bajo el control del Estado las empresas definidas como estratégicas. | ||
| 1990 | El gobierno mantiene una política de desincorporación de paraestatales no prioritarias. | Está por iniciarse la desincorporación de la Banca especializada. | |
| PERÚ | 1981 | Venta de 24 empresas públicas por el gobierno de Belaúnde.
La inestabilidad política ha liquidado el desarrollo del programa de reprivatización. | En este país, ante la incertidumbre, el sector privado no se interesa en comprar empresas públicas. |
| 1990 | El gobierno del presidente Fujimori trata de implementar un amplio programa de desincorporación de empresas públicas. | Está la idea de poner en subasta algunos paquetes de acciones de empresas públicas del grupo minero y de transporte. | |
| VENEZUELA | 1980 | Venta de empresas públicas durante la administración de los demócrata-cristianos. | Venta de las empresa públicas. |
| 1990 | El gobierno del presidente Andrés Pérez estudió la puesta en marcha de un programa de desicorporación de empresas paraestatales. | Existe una posición crítica del sector social y de los partidos de izquierda |
El cuadro presenta información general de lo que pasa en América Latina en materia de reprivatizaciones y ennumera las acciones de gobierno y la forma en la que, en algunos países de la subregión, se implementan las políticas de desincorporación de paraestatales.
Las empresas públicas, en América Latina, han jugado un papel importante en el desarrollo económico y social, así como en la consolidación de los Estados nacionales e independientes de la región. Sin embargo, la crisis de la deuda externa, los problemas actuales de modernización de la administración pública, la apertura comercial y el nuevo trato al capital extranjero, han creado condiciones en muchos países latinoamericanos para impulsar las privatizaciones como un proceso de aprendizaje y modernización productiva que pretende cambiar décadas de intervención del sector público en la economía de cada realidad nacional del área; sin embargo "...se reconoce la necesidad de encarar pragmáticamente este tema, también se quiere destacar que la discusión, con frecuencia, no toma debida consideración de la conveniencia y de las dificultades para privatizar empresas públicas."5
CONSIDERACIONES FINALES
Las reprivatizaciones, como proceso a nivel mundial, responden a toda una tendencia que promueve un proceso -que asume diferentes modalidades en cada realidad nacional- dirigido a determinar los sectores en los cuales las actividades económicas y las empresas deben ser controladas por el sector privado, a fin de aumentar la eficiencia y productividad en toda la economía.
Este planteamiento general ha sido adoptado en América Latina; en los análisis de alternativas han sido considerados por los gobiernos, dado que tanto el enfoque ortodoxo como heterodoxo de las políticas de estabilización se han sustentado en nombre de la modernización y de la racionalidad, expresada esta última en su visión de eficiencia en el comportamiento económico-financiero y de eficacia en la acción política del Estado; de ahí que las reprivatizaciones se consideren como una acción dirigida hacia un proyecto de modernidad y dentro de una política económica dirigida hacia la reducción del sector público, la cual se aprecia en la adopción de medidas eficientistas de mejor manejo del gasto público (hacer más con menos) y de garantizar una libertad de precios para dar solvencia al mercado.
Estas ideas resumen una intencionalidad de dominación y mantenimiento de las formas de dependencia sobre la base de un nuevo modelo de acumulación, en el cual tiene mayor participación el capital nacional privado y el capital extranjero (transnacional). El FMI, el Banco Mundial, el BIRF y la Banca internacional recomiendan y defienden este enfoque, que estaría en oposición a los planteamientos de tipo heterodoxo defendidos por CEPAL y un grupo amplio de expertos de diferentes países latinoamericanos, quienes tratan de adoptar nuevos esquemas teóricos para superar los problemas de la crisis y el atraso; estos esquemas se apoyan en un equilibrio entre los criterios de equidad y eficiencia.
De lo que se trata es de comprender que las reprivatizaciones -o la venta de entidades paraestatales y la entrega de actividades económicas no prioritarias- responde a una forma de acción para superar la crisis y los desajustes de las economías nacionales, comportamiento inducido desde centros financieros internacionales y en base a una tendencia dirigida a la reducción del sector público para buscar fortalecer al capital de grupos nacionales y de grupos de empresas transnacionales que promuevan la apertura comercial en las realidades de los países en desarrollo.
Las reprivatizaciones tienen un transfondo político e ideológico que tiene que ver con la racionalidad en el uso de los recursos productivos y con la eficacia política y la eficiencia en el manejo de las unidades económicas, así como de su comportamiento en los mercados (competencia), en donde concurran las empresas, complejos industriales, holdings, monopolios y oligopolios que conforman el sector privado de los diferentes países.
1 SAVAS, E. S. Privatización, la clave para un gobierno mejor. Ed. Gernika, México, 1989, p. 17.
2 RAYMOND, Vernon. "Aspectos conceptuales de la privatización", Revista CEPAL. Nº 37, Santiago de Chile, abril de 1989, p. 153.
3 BLISS, Steven N. "Selling Public Companies: a World Wide Trend", The New York Times, 1984. Citado por James E. Owers y Stephen P. Coelen. "Empresa Pública y Privatización", Revista del CIDE, Vol. I, Nº 2, Empresa Pública, problemas y desarrollo, mayo-agosto de 1986, p. 47.
4 Para reducir el déficit fiscal se ha propuesto, por una parte, imponer una política de eliminación y reducción de subsidios, fusión, liquidación y venta de paraestatales; y por otra, una política de precios y tarifas a los bienes y servicios que producen las empresas del Estado, que signifique una recuperación más razonable de los costos.
5 Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) e Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES): Relación Gobierno Central - Empresas públicas en América Latina. Supervisión editorial: Nuvia Curiel (CLAD) y Juan Martín (ILPES), Caracas, Venezuela, 1988, p. 326.
