Agradezco a Gunnar Niels la revisión y comentarios del trabajo,
así como las observaciones de un dictaminador anónimo.

Introducción

El propósito del documento es evaluar el efecto de la privatización en las condiciones de competencia en el sector bancario, en los periodos previo y posterior a la devaluación de 1994. En el periodo comprendido entre 1992 y 1994, el sector bancario transitó de un equilibrio con una banca pública hacia un nuevo equilibrio con una banca privada y nuevos competidores. En este contexto se analizan los cambios ocurridos en la concentración y la competencia en la colocación de fondos prestables. El segundo periodo ocurrió entre 1995 y 1996, cuando por la crisis financiera el sector se encontraba en una etapa de depuración y ajuste, proceso que aún no termina. Los aspectos relevantes del segundo periodo fueron la entrada al mercado de competidores extranjeros y los problemas regulatorios que se presentaron en el sector.

En 1990 se inició la privatización del sector bancario con la aprobación de la ley de instituciones de crédito (en adelante lic), la cual estableció el marco legal para la reforma de mercado del sector. La lic delimitó las operaciones de banca y crédito exclusivas de las instituciones de banca múltiple (en adelante ibm), definió la estructura de propiedad, el esquema regulatorio del sector y las condiciones de entrada de nuevos competidores.

Así, entre 1991 y 1992 concluyó el proceso de privatización de 18 instituciones bancarias y en los siguientes años se autorizaron nuevos competidores, con lo que el número de ibm aumentó hasta 52. Sin embargo, la devaluación de la moneda en 1994 colocó a los deudores de la banca en una situación de insolvencia ante sus compromisos. La crisis bancaria derivada de lo anterior detuvo la maduración de las reformas de mercado aplicadas al sector, por lo que sus resultados aún no pueden ser totalmente apreciados. Con ello, la crisis del sector bancario puso de relieve diversos problemas regulatorios que afectan la eficiencia del mercado.
La competencia en el sector bancario se analiza desde dos puntos de vista. En el primero se considera a los servicios bancarios como un cluster de servicios, donde variables agregadas del sector (como los activos bancarios o la captación de recursos) son importantes para estudiar el comportamiento de la banca, y el margen financiero o las utilidades netas dan cuenta del resultado conjunto de la actividad bancaria. El segundo criterio considera a los servicios bancarios constituidos por segmentos de mercado, con lo cual se precisan las características de la competencia bancaria.1

En términos generales, la privatización del sector tenía como objetivo reducir el costo de intermediación financiera de un sector bancario caracterizado por una alta concentración de los activos bancarios. Por esa razón, el efecto de la privatización debe observarse, en primer término, sobre el comportamiento y desempeño de los bancos que concentraron la mayor cantidad de activos bancarios (como Banamex, Bancomer y Serfín). Aunque los bancos se diferencian por sus estrategias comerciales, además del grupo de bancos mayores se estudiará el comportamiento de tres grupos de bancos: i) el grupo de 15 bancos medianos y pequeños privatizados entre 1991 y 1992; ii) el grupo de bancos domésticos formados después de 1992, y iii) el grupo constituido por los bancos filiales de instituciones extranjeras formados a partir de 1995. Por falta de información, la dimensión geográfica de la competencia no se considera en el documento, lo cual podría aportar elementos adicionales pero no modificaría las conclusiones principales del trabajo.

El documento se ocupa solamente de la competencia en la asignación de los recursos bancarios y no de la competencia en la captación, lo cual deja fuera del análisis un aspecto que introduciría elementos para comprender mejor los costos financieros y los riesgos en que incurren los bancos para colocar dichos recursos en el mercado de préstamos.

El documento se organiza de la siguiente manera. En la sección i se describen la concentración y desempeño del sector hasta 1992; en la ii se señala la regulación para la entrada al sector, y en la sección iii se analiza la evolución de la concentración de mercado después de 1992. En el apartado iv se estudia la colocación de recursos por segmentos de mercado; en el v se describen los programas de apoyo financiero, en tanto que en el vi se analiza el costo de la intermediación, y el vii los problemas regulatorios del sector. Al final se presentan las conclusiones.

I. Situación del sector bancario hasta 1992

Entre 1984 y 1985, en el sector bancario estatizado se realizaron fusiones de instituciones bancarias según el criterio de que las economías de escala en la prestación de servicios bancarios permitirían una mayor eficiencia. Así, el número de bancos disminuyó de 59 a 18 instituciones de cobertura nacional y regional. Para 1986 los tres bancos más grandes de cobertura nacional, Banamex, Bancomer y Serfín, concentraban 62.7% del total de activos bancarios, y aún en 1992 los mismos bancos mantuvieron 63.6% de los activos.

Comparando el desempeño del sector bancario en México con los sectores bancarios de los socios comerciales Estados Unidos y Canadá, se destaca el alto costo de intermediación en México. Trigueros y Gavito (1994) señalan que el margen financiero, que muestra la diferencia entre los ingresos y los costos financieros de la intermediación bancaria, fue de 6.27% de los activos bancarios en 1992, mientras que en Estados Unidos y Canadá fue de 3.49 y 3.22%, respectivamente (véase el cuadro 1). En relación con los márgenes de utilidad neta, como porcentaje de los activos, el porcentaje en México, de 1.83%, fue considerablemente mayor al de Estados Unidos y Canadá con 0.08 y 0.47%, respectivamente.

Los altos márgenes financieros de México pueden explicarse, en parte, por la necesidad de cubrir los altos costos de operación del sector que en México fueron de 5.56%, como proporción de los activos bancarios. Sin embargo, los márgenes de utilidad neta son indicios de un mercado no competitivo con alta concentración, como se anotó anteriormente.

Por los niveles de concentración de mercado, el desempeño del sector bancario depende en gran medida del comportamiento de los mayores bancos nacionales: Banamex, Bancomer y Serfín, cuyos márgenes financieros y de utilidades netas conjuntas fue de 6.67 y 2.30%. Sin embargo, Trigueros y Gavito (1994) señalan que otros bancos mostraron resultados similares. Éste es el caso de un grupo de cinco bancos regionales integrado por Bancen, Banorte, Banoro, Promex y Oriente, que mostraron conjuntamente un margen financiero de 9.19%, un costo de operación de 7.87% y márgenes de utilidad de 2.73%; todos son porcentajes respecto a los activos bancarios. Estos datos indican la presencia de mercados no competitivos a nivel local que pueden ser resultado de la falta de competencia entre los bancos nacionales con los bancos que operan en el ámbito regional.

En el periodo en el cual la banca fue propiedad pública, se mantuvo una estructura de bancos independientes con la intención de fomentar la toma de decisiones en un ambiente similar al de mercado. Sin embargo, en los hechos las decisiones de las autoridades hacendarias pudieron haber restringido las funciones de las ibm, limitando con ello la disputa de mercado entre ellas. Esto puede explicar que entre 1982 y 1992 el número de sucursales bancaria prácticamente no cambió. En 1982 había 4 453 sucursales y 4 441 en 1992. Los bancos medianos y pequeños tuvieron 2 405 sucursales en 1982 y apenas 2 449 en 1992. Esta situación pudo ser resultado de que las autoridades gubernamentales consideraran que el mercado al menudeo estaba suficientemente atendido por otros bancos, y desde ese punto de vista las inversiones en infraestructura para los bancos medianos y pequeños no estaría justificada, lo cual trajo consigo una implícita división de mercados, geográfica y por segmento de crédito.

Lo anterior indica que no existieron ganancias por economías de escala en la operación del sector, lo que pudo haber justificado la política de concentración del mercado seguida por las autoridades gubernamentales. Por lo contrario, la intervención estatal en el sector bancario pudo haber propiciado dos tipos de resultados, y posiblemente una combinación de ellos. La primera hipótesis es que la política de fusiones y de división de mercados pudo haber conducido a un equilibrio de mercado en el sector bancario con características oligopólicas. Una segunda hipótesis es que los bancos tuvieron cierto tipo de ineficiencias pero que la ausencia de competencia real no creó los incentivos para minimizar o racionalizar la estructura de costos, lo cual tuvo como consecuencia que las ineficiencias fueran trasladadas a los consumidores (Scherer y Ross, 1990, cap. 18).

Entonces, la reforma de mercado del sector tendría como finalidad reducir los márgenes de beneficio oligopólico y racionalizar la estructura de costos de los bancos. Los efectos de la reforma deben observarse en una menor concentración del mercado, menores costos de intermediación financiera, así como en una mayor disputa por el mercado. En particular, los principales efectos se deberían reflejar en la posición de mercado y el desempeño de los mayores bancos nacionales (Banamex, Bancomer y Serfín).

II. Regulación de la estructura de mercado

Los cambios en la regulación del sector para promover la competencia están constituidos, principalmente, por los requisitos para entrar al mercado, que incluyen los mínimos de capital, las condiciones de participación de instituciones extranjeras y la política de las autoridades reguladoras para autorizar nuevas instituciones bancarias.

En primer término, la lic emitida en 1990 consideró el establecimiento de ibm que, además de satisfacer la evaluación técnica y financiera de la shcp, debían cubrir un mínimo de capital. El requerimiento de capital mínimo tiene relativamente poca importancia como restricción a la entrada de nuevos bancos y más bien está dirigido a garantizar la solvencia de las ibm. En 1990 el capital mínimo se fijó en 0.5% del capital neto total del sector bancario (integrado por el capital pagado, reservas de capital y las utilidades o pérdidas). En 1995 se reformó la lic y se estableció un capital mínimo del 0.12%, que para 1996 representó aproximadamente 10 millones de dólares2 (los mínimos establecidos en Estados Unidos y Canadá son aproximadamente 5 y 8 millones de dólares; véase Ignacio Trigueros,1992).

Respecto a la participación extranjera, la lic de 1990 únicamente consideró la participación del capital extranjero como socio minoritario de los bancos nacionales, por lo que se determinó una participación extranjera máxima de 30% en la propiedad del capital social de las ibm. Sin embargo, el compromiso de México establecido en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan) fue abrir el sector bancario a la participación de instituciones financieras establecidas en los países firmantes del Acuerdo. Con este propósito, en 1995 se realizaron modificaciones a la lic para ajustarse al acuerdo de servicios financieros del tlcan y permitir la formación de bancos filiales, que serían 100% propiedad de instituciones financieras establecidas en Estados Unidos o Canadá (artículos 8,19 y 27 de la lic).

El esquema de apertura establecido en el tlcan señaló que al iniciarse el Tratado, los bancos filiales no podrían tener individualmente más de 1.5% del capital neto total de las ibm y, de manera agregada, no tendrían una participación mayor a 8%, restricción que gradualmente sería reducida hasta alcanzar 15% en el año 2000.3 Sin embargo, en la reforma de la lic de 1995 se estableció que los bancos filiales podrían adquirir una ibm local hasta con un máximo de 6% del capital neto conjunto de las ibm (artículo 17 de la lic). Esta última disposición, que flexibiliza los términos firmados en el tlcan, se derivó, en parte, de la necesidad de fomentar la inversión en el sector bancario después de la crisis de 1994.

Finalmente, la política de las autoridades de la shcp después de la privatización fue autorizar la entrada de un gran número de nuevos bancos. Entre 1992 y 1994 se autorizaron 14 nuevas instituciones bancarias nacionales y a finales de 1996 se alcanzó un total de 52 ibm, de las cuales 18 fueron filiales extranjeras. Habría que destacar que ésta política es completamente opuesta a los criterios seguidos en la década de los ochenta que propició la concentración del sector bancario.

III. Concentración de mercado

Entre 1992 y 1994 se autorizó la operación de 13 nuevos bancos, adicionales a las 18 ibm privatizadas. La participación extranjera durante el periodo se limitó a una participación minoritaria en el capital (hasta por un máximo de 30%) de las ibm o bien a la instalación de oficinas de representación.

En esta situación, para 1994 se presentó una desconcentración de mercado donde los tres mayores bancos redujeron su participación en los activos bancarios de 63.6% en 1992 a 54.7% en 1994 (véase el cuadro 2). Para 1994, los bancos medianos y pequeños recién privatizados aumentaron su participación de mercado en 7% y los 12 bancos nacionales de reciente formación tuvieron una modesta participación del 1.9 por ciento.

Es importante mencionar que la entrada de nuevos bancos tuvo poca influencia en la concentración del sector bancario; esto es un indicador de la existencia de altos costos de entrada por la falta de sucursales, escasa información en el público sobre los nuevos bancos, captación paulatina de clientela, confianza y otros factores de reputación. Otro aspecto importante fue que los bancos medianos y pequeños recientemente privatizados, por su colocación en el mercado, se encontraron en mejor situación para disputar el mercado de servicios bancarios a los mayores bancos del sistema.

En el periodo de 1995 y 1996 el número de bancos aumentó a un total de 53, donde se destaca la formación de 18 bancos extranjeros filiales; dos de los cuales adquirieron bancos locales: i) el Banco Bilbao Vizcaya (bbv) adquirió el 70% de la propiedad del Grupo Financiero Probursa; además, bbv adquirió también la cartera de clientes y la infraestructura de sucursales de Banca Cremi y Banorie, ambos bancos intervenidos por las autoridades reguladoras, con lo cual el bbv obtuvo una participación de mercado de 4.2% de los activos bancarios; y ii) el Banco Santander de España adquirió Banco Mexicano, que tuvo en 1996 una participación en los activos bancarios de 5.9 por ciento.4

En la situación anterior, los mayores bancos del sistema mantuvieron, en 1996, el 52% de los activos, sólo dos puntos menos que en 1994. Los cambios relevantes que se observan en el resto del sector se deben a los ajustes provocados por la crisis financiera. En primer término, los bancos medianos y pequeños privatizados disminuyeron sus activos de 1994 a 1996, de 41.9 a 34.2%,5 este último porcentaje es similar al de 1992. La disminución se explica por la intervención de dos bancos de este grupo, Inverlat y Bancen, cuyos activos en 1994 fueron alrededor de 9% del total, y por la adquisición de los activos de Probursa por parte del bbv. Por otra parte, los bancos formados después de 1992 aumentaron sus activos a 4% y los bancos filiales obtuvieron el 9.6% (no incluye los activos adquiridos por Santander).

1. Índices de concentración del mercado

Las dos medidas de concentración de mercado presentadas en el cuadro 2 pueden dar una mejor idea de la evolución de las participaciones de mercado en el periodo. La primera medida es el índice de concentración de Herfindahl, ih, el cual pondera el número de bancos en el sector y las participaciones de mercado. La segunda medida es el índice de dominio que pondera el número de competidores, las participaciones de mercado y las posiciones relativas de un competidor con otro. Ambas medidas toman valores entre 1/n y 1, que corresponden, en el primer caso, a una situación de n competidores con idéntica participación de mercado, y el otro caso extremo es el de un monopolio, además ih, id (véase García Alba, 1994).

Quizá convenga extenderse un poco en el significado de las medidas de concentración y un ejemplo numérico pueda facilitar una interpretación rápida de los índices. Consideremos dos situaciones en un mercado: en la primera hay tres empresas con porcentajes de mercado 0.50, 0.30 y 0.20, y en la segunda hay cuatro empresas con porcentajes de 0.50, 0.20, 0.20 y 0.10. El índice ih es 0.382 y 0.34 respectivamente. El índice de dominio es 0.50 y 0.569, respectivamente. Entonces, la disminución de ih refleja la entrada de un nuevo competidor, pero el incremento en id está captando el hecho de que mejoró la posición relativa de la empresa más grande respecto a las pequeñas.

Un segundo aspecto a destacar es que los índices de concentración son una condición necesaria, pero no suficiente, para caracterizar un mercado no competitivo, por lo que una reducción del índice de concentración no necesariamente refleja una reducción en el margen de precio-costo marginal. Por ejemplo, en una estructura industrial con una empresa dominante, las empresas marginales son tomadoras de precios y, aunque aumente el número de empresas marginales y los índices de concentración disminuyan, la determinación del nivel de precios y beneficios lo sigue estableciendo la empresa dominante. En el caso de los bancos, la diferenciación en el servicio o la atención a nichos de mercado puede no reducir el margen de precio-costo marginal, aunque los índices de concentración disminuyan. Esto último implica, en casos extremos –donde los segmentos del mercado estén completamente diferenciados, o bien el mercado esté segmentado geográficamente–, que los índices de concentración sobre alguna variable, en este caso los activos bancarios en el ámbito nacional, están mal definidos y no caracterizan adecuadamente la estructura de la industria.

Con las reservas anotadas podemos analizar el comportamiento de los índices de concentración. Entre 1992 y 1994 el índice ih disminuyó 21.5% (0.158 en 1992 a 0.124 en 1994) a consecuencia de la entrada de nuevos competidores y de la desconcentración de activos. En 1996 el índice descendió otro 9.6% (0.124 en 1994 a 0.112 en 1996), en este caso principalmente por la entrada de competidores.

Por otro lado, el índice de dominio entre 1992 y 1994 disminuyó 14% y entre 1994-1996 descendió 6%. Es decir, el índice de dominio matiza el cambio en la estructura de participaciones de mercado que refleja el índice ih, pero aun así, el índice id muestra que efectivamente la desconcentración de activos implicó una modificación en la estructura de participaciones de mercado, donde la posición relativa de los bancos medianos y pequeños mejoró, en promedio, respecto a los bancos más grandes.

IV. Colocación de fondos prestables por segmento de mercado

Los fondos prestables colocados en los mercados de crédito y valores representan alrededor de 79% del total de los activos bancarios (véase el cuadro 3). Dichos recursos se colocan en los segmentos de créditos empresariales, créditos al consumo y en inversiones en valores de renta fija. Hay que mencionar que los créditos directos a las empresas y al consumo son las actividades propias de las ibm y que la inversión en valores es un componente que permite la diversificación de cartera de los bancos.

El segmento de créditos empresariales incluye los créditos de habilitación, avío y refaccionarios, créditos para arrendamiento financiero, operaciones de descuento, préstamos prendarios y préstamos quirografarios. El segmento de créditos al consumo incluye tarjetas de crédito, créditos a la vivienda y créditos para bienes de consumo duradero. Ambos segmentos de crédito, empresariales y de consumo, representaron, en 1992, 74% de los fondos prestables.

En el mercado de valores, las ibm realizan operaciones con instrumentos de renta fija y variable, pero las principales operaciones se realizan con instrumentos de renta fija y con operaciones de reporto en el mercado secundario de dinero, con lo que los bancos tienen cierta flexibilidad para ajustar la composición de la cartera según los movimientos de las tasas de interés.6
La composición de cartera no se modificó considerablemente entre 1992 y 1994, si acaso se destaca el aumento en el porcentaje de recursos en valores de renta fija y reportos. Pero en el periodo de 1995 y 1996 se presenta una drástica recomposición derivada de los programas de apoyo financiero que implantó el gobierno federal, con lo cual el monto de valores gubernamentales se incrementó de 1.8 a 45.7% de 1994 a 1996. Los programas de apoyo financiero serán analizados en una sección posterior.

Un mayor detalle de la disputa del mercado entre 1992 y 1994 se muestra con la tasa de crecimiento de los fondos prestables por segmento que se presenta en el cuadro 4. En un ambiente de expansión económica de 1992 a 1994, el valor de los fondos prestables creció 53% en términos reales a precios de 1994. Los bancos que mejor aprovecharon el crecimiento de la economía en dicho periodo fueron los medianos y pequeños bancos recientemente privatizados, los cuales aumentaron 91.4% sus fondos prestables en términos reales.

Los bancos medianos y pequeños privatizados aumentaron su asignación de fondos en una mayor proporción en el segmento de crédito empresarial, que corresponde a las líneas de crédito simples y en cuenta corriente (110%) y en el segmento de créditos de vivienda (159%). También fue notorio el incremento en el monto de las operaciones en el mercado de dinero (212%), con valores de renta fija y operaciones de reporto.

Es importante destacar, asimismo, que este crecimiento de los fondos prestables resultó en un incremento significativo en la cartera vencida de este grupo de bancos con el 149%. Habría que señalar que los bancos medianos y pequeños pudieron captar mayores porcentajes de mercado debido a que atendieron demandas no satisfechas anteriormente por los principales bancos del sector, o bien porque diferenciaron su servicio y se acercaron a las preferencias de los consumidores, y una última razón que podría ser válida por el problema de la cartera vencida, es que se entregaron créditos sin la adecuada evaluación de los riesgos.

1. Concentración por segmentos de mercado

La concentración de activos bancarios en 1992 también se reflejó en las participaciones de mercado por segmento. En ese año los mayores bancos del sector tuvieron porcentajes superiores a 60% en cada uno de los segmentos; el mayor porcentaje corresponde a los créditos al consumo con 78% (véase el cuadro 5).
La desconcentración de activos bancarios entre 1992 y 1994 se observa en los segmentos de mercado donde aumentó la participación de los bancos medianos y pequeños privatizados en un rango de 6 a 14 puntos en cada segmento. Estas participaciones delinean las características competitivas del sector después de la privatización.

1. Los bancos medianos y pequeños privatizados se encontraron en mejor posición para disputar el mercado en los segmentos de créditos empresariales y al consumo. Aunque también se perfila el problema de cartera vencida al aumentar la proporción de este rubro de 32% en 1992 a 43% en 1994.
2. Los bancos formados después de la privatización tienen un porcentaje apenas significativo en los créditos empresariales con 3% de dicho segmento.

En 1996 hay una mayor presencia de los bancos, nacionales y filiales, formados después de la privatización. En particular, destacan los porcentajes en el segmento de créditos empresariales. Los aumentos anteriores tienen su contraparte en una participación menor de los bancos medianos y de pequeños bancos privatizados que se explica por la exclusión de las cifras de los bancos intervenidos, y por otro lado por la adquisición de activos por parte del bbv.

Mención aparte merecen los programas de apoyo financiero otorgados al sector bancario a partir de 1995 y que se derivan de la cartera vencida y de los programas para la capitalización del sector. Los recursos de los programas de rescate financiero, como se observa, fueron concentrados por los mayores bancos del sector, lo que es congruente con los porcentajes de mercado que acumulan dichos bancos.

2. Composición de la cartera bancaria

Una última anotación se debe realizar acerca de la composición de la cartera de los bancos. En 1992 los bancos medianos y pequeños colocaron 61% de sus fondos prestables al segmento de créditos empresariales en comparación con sólo 15% en créditos al consumo (véase el cuadro 6). Para los bancos grandes esos porcentajes fueron de 47 y 27%, respectivamente. Estos datos son congruentes con la hipótesis de la división de mercados implícita que se creó en el periodo de la banca estatal.

Durante el periodo de 1992 y 1994, la cartera de los mayores bancos del sector fue similar y los bancos medianos y pequeños modificaron los recursos asignados a créditos empresariales. El cambio más notable en el año de 1994 se refiere al aumento de 7 puntos porcentuales en las operaciones con valores de renta fija y reportos en ambos grupos de bancos. Por otra parte, en 1994 los bancos nacionales formados después de la privatización canalizaron la mayor parte (78%) de sus recursos al segmento de créditos empresariales y muy poco (2%) a créditos al consumo.

En 1996 hay una completa recomposición de la cartera como resultado de los programas de apoyo financiero. Los mayores bancos recibieron este tipo de apoyo, equivalente a 39% de sus fondos prestables, y los medianos y pequeños bancos privatizados, entre 1991 y 1992, recibieron apoyos equivalentes a 44% de sus fondos prestables.

V. Programas de apoyo financiero y riesgos del sector bancario

La implantación de los programas de apoyo financiero que implicaron hasta 1996 la cantidad de 346 mil millones de pesos (37% del total de fondos prestables manejados por el sector bancario) requiere un estudio muy preciso para identificar y diferenciar los riesgos en que incurrió el sector bancario y los efectos de la crisis financiera de 1994. De las cifras publicadas oficialmente por la cnbv no puede identificarse con precisión el origen del problema. Aunque muchos argumentos razonables y congruentes se han vertido para analizar la crisis financiera, es difícil establecer con precisión el origen o la acumulación de riesgos que llevaron a la implantación de los programas de apoyo financiero y sólo podemos observar, en un primer momento y con la información disponible, el resultado de la mala evaluación de los riesgos. Por ejemplo, el problema con la construcción de carreteras puede deberse en mucho a una mala evaluación financiera del proyecto y no solamente a la devaluación del peso en 1994 y al aumento en las tasas de interés.

Para precisar el argumento anterior, conviene analizar el comportamiento de la cartera vencida. El índice de morosidad, excluyendo bancos intervenidos, para 1992, 1993, 1994 y 1995 fue de 5.57, 7.38, 7.32 y 7.06% (incluso el índice con los bancos intervenidos para 1993, 1994 y 1995 fue de 7.26, 9.02 y 12.26%), puede ser indicativo de un problema de insolvencia creciente de los agentes y por tanto de sobrendeudamiento y de una falla en la evaluación de los riesgos.

Sin embargo, por ejemplo Banamex presenta índices de morosidad en los años de 1992, 1993, 1994 y 1995 de 6.11, 7.37, 8.37 y 7.42%, pero el banco presentó índices de capitalización para esos mismos años de 10.18, 11.69, 10.85 y 11.66%, por lo cual en términos de regulación prudencial el banco podría cubrir los riesgos en que incurrió. Estas cifras no revelan o justifican con claridad las razones por las cuales Banamex haya recibido en 1996, de los programas de apoyo financiero, un monto equivalente a 36% de sus fondos prestables, cartera de crédito y cartera de valores.

Para encontrar las razones que llevaron a implantar los programas de apoyo financiero, conviene establecer las características y los objetivos de dichos programas. Debido a la devaluación del peso en 1994, se presentó una abrupta elevación en las tasas de interés y por consecuencia su capitalización en los adeudos de los agentes. Los programas de apoyo financiero,7 que tuvieron como objetivo aliviar el problema de insolvencia de los agentes y de liquidez de la banca fueron: i) el programa de reestructuración de adeudos con bonos udis, y ii) el programa de compra de cartera con fondos del fideicomiso Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa) administrado por el Banco de México.

1. Redocumentación de cartera

Por el crecimiento de las tasas de interés, se implantó un programa de redocumentación de adeudos en bonos udis. El mecanismo consistió en la transferencia de créditos bancarios a un fideicomiso y a cambio las ibm recibieron préstamos en bonos gubernamentales en udis. Con la restructura de deudas, los deudores pagan su deuda actualizada por la inflación, los bancos estabilizan un flujo de ingresos por los valores gubernamentales y el fideicomiso asume el diferencial entre el costo de mercado del dinero y la tasa de inflación. Es decir, el programa transfirió el riesgo de las tasas de interés al gobierno federal, y los bancos mantuvieron el riesgo del crédito. Los apoyos por restructuración de créditos en bonos udis se concentraron en los mayores bancos del sistema con un porcentaje de 56.9% y en los bancos medianos y pequeños con el 39.5% (véase cuadro 5).

2. Capitalización de los bancos

El programa de compra de cartera se estableció para fomentar la capitalización de los bancos y estabilizar sus ingresos. El programa consistió en que los accionistas de los bancos incrementaran el capital social en una proporción de un peso por cada dos pesos de cartera comprada por el gobierno federal. La cartera no implicó un traspaso de recursos sino que fue pagada con bonos gubernamentales de largo plazo. La compra de cartera se realizó por medio del Fobaproa, el cual formó una entidad encargada de la venta de los créditos. Con la operación, la banca estabilizó su flujo de ingresos y mantuvo el riesgo de los créditos. La cartera comprada por el Fobaproa se concentró principalmente en los tres mayores bancos del sector, con un porcentaje de 54.3%. Los bancos filiales presentan un porcentaje de 6.4%, pero se debe a la adquisición de activos por parte del bbv, que incluye una parte de adeudos considerados por el Fobaproa.

El principal efecto de los programas de apoyo financiero, como se anotó anteriormente, fue la recomposición de la cartera de los bancos, lo cual se reflejó en un aumentó, entre 1994 y 1996, de los ingresos por intereses sobre valores de 163% en términos reales, a diferencia de los intereses sobre créditos que, en términos reales, disminuyeron 14 por ciento.

Los programas anteriores fueron creados para aliviar un problema de insolvencia y de liquidez, por lo cual es difícil establecer con sólo los datos disponibles qué porcentaje de dichos apoyos se deben a los riesgos acumulados hasta 1994 y qué porcentaje a los problemas derivados de la devaluación de 1994. En este caso, lo discutible de los programas de rescate financiero no es tanto su existencia sino su diseño, que implica, al igual que en otras políticas estatales, una “selección de ganadores”.

VI. Costo de la intermediación financiera

Como se señaló inicialmente, uno de los objetivos de la privatización del sector bancario fue reducir los costos de la intermediación financiera. Para evaluar la evolución de dichos costos se utilizan las siguientes proporciones de ingreso-costo (véase el cuadro 7).

1. La razón de beneficios: Ingreso total/costo total

Antes de la constitución de reservas de capital se señala que el sector bancario obtuvo ingresos en 1994 de 1.16 pesos por cada peso de costo, operativo y financiero, razón que disminuyó en comparación con 1992, cuando fue de 1.22 pesos. Esta disminución en la razón de beneficios puede atribuirse directamente a la mayor competencia en el sector, debido a que los bancos mayores (Banamex, Bancomer y Serfín) disminuyeron conjuntamente dicha razón, de 1992 a 1994, de 1.25 a 1.16 pesos. Para 1996 la razón fue de 1.10 pesos, es decir, disminuyó otros seis centavos.

2. La razón financiera: Ingresos financieros/costo financieros

Este aspecto muestra que los ingresos financieros en el sector bancario en 1992 y 1994 , respectivamente, fueron de 1.57 y 1.53 pesos por cada peso de costo financiero, que implica una reducción de sólo 2.5%. En este caso, las razones financieras de los mayores bancos no se modifican significativamente ya que muestran razones de 1.59 y 1.58 pesos en 1992 y 1994, respectivamente. Para 1996 la razón financiera del sector disminuye hasta 1.25 pesos derivado de los problemas financieros, que llevaron a una reducción en la brecha de tasas activas y pasivas.

3. La razón operativa: Ingresos por servicios/costos de operación

Aproxima los beneficios por la prestación de servicios bancarios. El sector bancario presentó razones de 0.43 y 0.31 pesos en 1992 y 1994. Para los mayores bancos la razón disminuye notablemente de 0.46 a 0.25 pesos entre 1992 y 1994. Esta disminución puede deberse a la oferta de servicios sin costo como una forma de enfrentar la competencia. Por su parte, los bancos medianos y pequeños mantuvieron proporciones de 0.36 y 0.38, respectivamente, en cada año. En 1996 la razón para el sector bancario aumentó hasta 0.67 pesos, incremento superior al 100% respecto a 1994, que en este caso se derivó del cobro de servicios para compensar la disminución de los ingresos financieros.

CUADRO 7
PROPORCIONES DE INGRESO/COSTO DEL SECTOR BANCARIO*

Bancos	Ingreso/costo total (a)			Ingreso/costo financiero (b)			Otros ingresos/costo de operación (c)
	1992	1994	1996	1992	1994	1996	1992	1994	1996
I. Bancos grandes (Banamex, Bancomer y Serfín)	1.25	1.16	1.13	1.59	1.58	1.25	0.46	0.25	0.62
II. Bancos medianos y pequeños privatizados en 1991 y 1992	1.16	1.16	1.06	1.54	1.47	1.13	0.36	0.38	0.69
III. Bancos nacionales formados después de 1992	–	1.30	1.33	–	1.63	1.32	–	0.37	1.37
IV. Filiales de bancos extranjeros instalados a partir de 1995**	0.98	1.17	1.13	1.10	1.46	1.24	0.86	0.86	0.79
Sector Bancario	1.22	1.16	1.10	1.57	1.53	1.21	0.43	0.31	0.67
* Ingresos financieros = intereses y comisiones por créditos y valores + premios cobrados – premios pagados por reportos. Costos financieros = intereses y comisiones pagadas. Otros ingresos = ingresos por servicios + comisiones y premios pagados y otros ingresos de operación. Costo de operación = costos de personal + administrativos + depreciaciones. Ingreso total = ingresos financieros + otros ingresos. Costo total = costos financieros + costos de operación. ** En 1992 y 1994, Citibank y Santander tuvieron oficinas de representación.

De lo anterior, podemos identificar las características de los periodos previo y posterior a la crisis de 1994. Entre 1992 y 1994 los bancos mayores del sector mantuvieron su proporción de ingreso-costo financiero (tasa activa y pasiva) y redujeron la proporción de otros ingresos, lo cual podría estar indicando que la competencia en la colocación de fondos se realizó no en los precios sino en los servicios. En este periodo efectivamente hay una ligera disminución en el costo de la intermediación si se considera la proporción de ingreso costo total (1.22 pesos en 1992 y 1.16 pesos en 1994). Además, se destaca que los grupos de bancos definidos en el cuadro 7, en promedio, tienen la misma proporción de 1.16 pesos de ingreso total por cada peso de costo.

Por lo contrario, entre 1994 y 1996 la brecha entre tasas activas y pasivas se reduce y los mayores bancos del sector sólo presentan una proporción de 1.25 pesos de ingresos por cada peso de costo financiero (en 1994 fue de 1.58 pesos). Los bancos medianos y pequeños disminuyeron aún más dicha brecha al reducirse la proporción de 1.47 pesos en 1992 a 1.13 pesos en 1996. La reducción anterior fue compensada con un aumento en el costo de los servicios. En esta situación, los bancos mayores sólo tuvieron un ingreso neto total de 0.13 pesos y los bancos medianos y pequeños obtuvieron 0.06 pesos.

Los efectos de la desconcentración de activos sobre los costos de intermediación fueron:

• 1992-1994. En el periodo apenas se presenta una reducción de 0.05 pesos en la razón de beneficios (1.22 pesos en 1992 y 1.16 pesos en 1994). Pero lo más importante en 1994 es la magnitud del margen financiero que es de 0.53 pesos de ingreso neto por cada peso pagado por intereses al público, pero el margen de beneficio neto es de sólo 0.16 pesos, es decir, hay 0.37 pesos del margen financiero (69.8%) que se absorben por el costo de operación.
• 1994-1996. En el periodo el margen de beneficio neto se reduce 0.06 pesos, siendo el beneficio neto total de 0.10 pesos. El margen financiero neto fue de 0.21 pesos por lo que 0.11 pesos (50%) fueron absorbidos por el costo de operación.

Por lo anterior, podemos señalar que un obstáculo importante para reducir el costo de intermediación son los altos costos de operación del sector bancario, que, además, limita la competencia en precios para la colocación de fondos prestables de las ibm. Entonces, el resultado de la privatización referente al objetivo de disminuir el costo de intermediación financiera no es todavía significativo.

Cabe mencionar que las conclusiones anteriores son independientes de la magnitud del costo de fondeo de los bancos. La absorción de una parte considerable del margen financiero se presenta sin considerar si el costo de captación de recursos es caro o barato.

VII. Problemas de la regulación financiera

La regulación del sistema bancario considera mecanismos que otorgan garantías a los recursos de los ahorradores y evitan riesgos de insolvencia del sistema. Si bien es difícil que se combinen situaciones para que exista una insolvencia del sistema, dicho riesgo tiene que ser eliminado para que los agentes no confundan la eventual insolvencia de un banco con insolvencia del sistema. Éste es el problema básico que considera la regulación bancaria.8

La estabilidad del sector bancario es un objetivo señalado en la ley orgánica del Banco de México, por la que esta institución está facultada para operar como banco de reserva y prestador de última instancia de las instituciones de crédito. El bm, por medio del Fobaproa, puede realizar operaciones preventivas para evitar problemas financieros de las ibm. El Fobaproa es un fideicomiso del gobierno federal que cumple las funciones de estabilización del sistema bancario. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp) y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (cnbv) son los organismos reguladores del sector.

La estabilidad del sistema y la protección a los usuarios son los objetivos que justifican la implantación de los programas de apoyo financieros que han sido señalados anteriormente. Sin embargo, varios problemas colaterales a dichos programas han surgido y se relacionan con la evaluación de los riesgos de la actividad bancaria y la política de apoyos financieros.

1. Evaluación de riesgos de la actividad bancaria

La actividad bancaria de captación de ahorro y otorgamiento de créditos tiene varios riesgos que los agentes consideran al tomar sus decisiones. La eficiencia del sistema y su estabilidad dependen de la evaluación de los riesgos y su asignación correcta a los agentes que incurren en ellos. Los riesgos de la actividad son los riesgos crediticios en que incurre la banca al otorgar préstamos a los agentes, en particular los riesgos de insolvencia, y los riesgos de mercado por variaciones en las variables económicas como tasas de interés o tipos de cambio, o bien riesgos por inversiones con rendimientos variables.

La capacidad de los bancos para cumplir con sus obligaciones se garantiza por el requerimiento de mantener un nivel de capitalización que corresponda a una adecuada proporción de capital y activos en riesgo. En este sentido, la constitución de reservas preventivas contribuye a limitar la exposición al riesgo al internalizar, en las utilidades de los bancos, el costo de una quiebra bancaria.9

a) Riesgos crediticios

Los riesgos por el otorgamiento de créditos son cubiertos por la constitución de reservas de capital de acuerdo con el riesgo de los mismos. El bm califica trimestralmente al menos 80% de los créditos otorgados por las ibm y con base en la ponderación de los diferentes riesgos se constituyen reservas preventivas. En 1995 la cnbv determinó establecer mayores reservas para enfrentar las eventuales pérdidas por la cartera vencida, de modo que se requirió constituir reservas equivalentes a 60% de la cartera vencida o 4% de la cartera total de las ibm (Banco de México, 1995a, p. 85). Respecto a la proporción de capital y activos en riesgo, el índice de capitalización por riesgos crediticios es de 8% sobre el capital neto de los bancos, que incluye las reservas preventivas.

Actualmente, el sector bancario implantó un sistema de información crediticia donde se concentrará el historial de crédito de los agentes, con lo cual podrán identificarse los potenciales riesgos de insolvencia y de sobredeuda. Este sistema de información ayudará a limitar el riesgo crediticio del sector.

b) Riesgos de mercado

En septiembre de 1996 entró en vigencia una nueva reglamentación para que los bancos constituyan reservas por riesgos de mercado relacionados con movimientos en las tasas de interés o tipos de cambio. Las operaciones expuestas a dichos riesgos son los valores y documentos con tasas de interés nominales y reales, documentos denominados en moneda extranjera o indizados a tipos de cambio y tasa de interés, y las operaciones con valores de renta variable. Lo anterior incluye reportos y operaciones con futuros de tasas de interés, índice de precios al consumidor, futuro de pesos y compra-venta de dólares a futuro.

2. Regulación para mantener la estabilidad del sistema

El riesgo “sistémico” del sector consiste en el peligro potencial del pánico de ahorradores que simultáneamente retiren sus depósitos de las ibm, debido a la percepción de que la insolvencia de un banco es un problema generalizado del sector. Este riesgo es limitado con las facultades del bm, por medio del Fobaproa, para realizar operaciones preventivas que eviten problemas financieros y otorguen garantías de cumplimiento de las obligaciones de las ibm, lo cual implica que los depósitos bancarios están garantizados 100% por el gobierno federal.

La garantía implica que el riesgo de la operación bancaria se traslada de las ibm al banco central, lo cual crea incentivos para que los agentes –bancos, deudores y ahorradores– no consideren el riesgo de la actividad bancaria como una variable de decisión. Por ejemplo, algunos bancos se fondearon en el mercado de préstamos interbancarios con tasas de interés altas, sin que los bancos prestamistas tuvieran que evaluar los riesgos de insolvencia. El Fobaproa tuvo que intervenir para eliminar las distorsiones que se provocaron en el mercado de dinero por créditos con precios altos (Banco de México, 1995, p. 99). También es el caso de los ahorradores que no tienen incentivos para evaluar el desempeño de las ibm debido a que sus depósitos se encuentran garantizados.

Un problema de la garantía de depósitos es que no discrimina por el tipo de ahorradores. Los grandes ahorradores y las grandes empresas tienen personal especializado en el manejo de sus operaciones financieras, lo cual hace que los costos de monitoreo financiero sean relativamente bajos. El caso opuesto es el de los pequeños ahorradores que tienen una limitada capacidad para evaluar las ibm, y sus costos de monitoreo serían relativamente altos.

Para limitar el riesgo moral por la garantía de depósitos que otorga el bm, las autoridades hacendarias consideran limitar dicha garantía hasta un cierto nivel de depósitos, lo cual está en discusión y se prevé aplicar en 1998.

3. Política de intervención financiera

Un problema relacionado con la estabilidad del sistema bancario se refiere a la posible insolvencia de bancos con fuerte participación de mercado. Los problemas financieros de un banco grande pueden crear la percepción de que es un problema del sector. En estos casos las autoridades reguladoras pueden ser más complacientes con la conducta de los bancos bajo el criterio de too big to fail.10 En el caso de México, la importancia de los mayores bancos del sector (Banamex, Bancomer y Serfín) para la estabilidad del sistema bancario se refleja en la magnitud de los apoyos financieros, proporcionales a la concentración de activos de estos bancos (52%), que han recibido por la compra de cartera (54.4%) y por la restructuración de créditos (56.9 por ciento).

Hay que señalar que la política de apoyo financiero a las ibm se aplicó sin discriminación a todos los bancos. Difícilmente pudo haberse aplicado una política diferente, ya que la discriminación en los apoyos habría implicado “seleccionar ganadores”. Sin embargo, la política de apoyo indiscriminado sin diferenciar entre los problemas atribuidos a la situación económica y los errores de los propios bancos ha llevado a las autoridades reguladoras a asumir los principales riesgos de la actividad bancaria. Por ejemplo, los préstamos otorgados a varias empresas para la construcción de carreteras forman parte de la cartera comprada del Fobaproa.

Un segundo aspecto de política regulatoria es el fortalecimiento de mecanismos de autorregulación de las ibm. Si bien el bm tiene como uno de sus objetivos la protección de los intereses del público y la protección de los ahorradores, no se ha promovido una mayor participación de los propios usuarios en los mecanismos de regulación del sector. Como se mencionó anteriormente, la reducción de las garantías de depósito fomentará mayor vigilancia de los ahorradores sobre las actividades bancarias, pero existen mecanismos adicionales que ya operan en otros países, como los códigos de conducta voluntaria que establecen de común acuerdo los participantes del mercado (Mcinnes, 1996).

En resumen, la política regulatoria después de la crisis financiera de 1994 consistió en trasladar parte de los riesgos de la actividad bancaria al bm. Los programas de apoyo financiero estabilizaron los ingresos de las ibm, lo que resolvió temporalmente los problemas de liquidez de la banca. Sin embargo, el problema de cartera vencida no se ha resuelto y el de insolvencia de los agentes sigue latente. En este aspecto, la política regulatoria privilegió la aplicación de medidas para mantener la estabilidad, pero con esto se han limitado los mecanismos del mercado para sancionar decisiones equivocadas de las ibm.

Conclusiones

Después de finalizada la privatización del sector, en un ambiente de crecimiento económico durante los años de 1992 a 1994 y con la entrada de nuevos bancos, se observó una mayor competencia en el sector bancario. Los mayores bancos nacionales vieron reducida su participación de mercado en 9 puntos porcentuales en el manejo de activos bancarios y en cada uno de los segmentos del mercado donde se colocan los recursos bancarios.

La desconcentración de activos se debió principalmente a que los bancos medianos y pequeños privatizados lograron captar una mayor proporción de la expansión económica del periodo, lo que mostró que éstos se encontraban en mejor posición para disputar los segmentos de mercado a los bancos mayores. En particular, el segmento de banca corporativa se perfiló como el más disputado por los bancos medianos y pequeños privatizados y por los bancos de reciente formación.

La crisis financiera de finales de 1994 contrajo la actividad económica y la crisis de insolvencia de los agentes afectó la operación del sector y detuvo el proceso de maduración de las reformas de mercado. Los mecanismos para mantener la estabilidad del sector llevaron a implantar programas de apoyo financiero para la redocumentación de cartera y capitalización de los bancos, que implicaron recursos equivalentes a 40% de los fondos prestables del sector.

En 1995 la lic se ajustó al acuerdo de servicios financieros del tlcan y se permitió la entrada de bancos extranjeros al mercado, en parte también por la necesidad de capital de las instituciones bancarias con problemas financieros. Algunos bancos extranjeros han optado por la adquisición de bancos ya establecidos y aprovechando las posiciones competitivas de éstos se han convertido en fuertes competidores de los bancos dominantes en el mercado de servicios bancarios al menudeo. El resto de los bancos filiales está dirigido al segmento corporativo.

Entre 1995 y 1996 no continuó la desconcentración de activos observada antes de la crisis de 1994. Sin embargo, los bancos filiales aumentaron sus participaciones de mercado mientras que los bancos medianos y pequeños privatizados en los años de 1991 y 1992 la vieron disminuida.

Respecto al costo de intermediación, la mayor competencia no se ha reflejado en una mayor eficiencia y en una reducción de los costos de la intermediación. En particular, los costos de operación parecen ser el principal obstáculo para que se presente una reducción en los costos de intermediación financiera.

En los aspectos regulatorios, la regulación preventiva fue insuficiente para limitar los riesgos de la actividad bancaria, por lo que a partir de 1995 han aumentado los requerimientos de capital para dar cobertura a los riesgos de la actividad, tanto crediticios como de mercado. Sin embargo, los aspectos negativos de la regulación y de la política regulatoria fueron, en primer lugar, la inhibición de los mecanismos de mercado para sancionar el mal desempeño de las ibm y, en segundo término, el otorgamiento indiscriminado de apoyos financieros sin diferenciar entre los errores de los bancos y los problemas atribuibles a la crisis económica.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Notas

1. En el análisis de fusiones bancarias, las agencias reguladoras de eua definen el mercado como un cluster de servicios conocido como banca comercial. Sin embargo, para el análisis de competencia el Departamento de Justicia de Estados Unidos considera la desagregación del cluster. Véase Greenspan y Colclough (1996, p.13).
2. Considerando al capital contable como proxy del capital neto del sector, excluyendo datos de 11 bancos intervenidos, en 1996 el capital fue de 70 743.2 millones de pesos. Con un tipo de cambio de 7.85 pesos por dólar, el 0.12% de capital mínimo representa 10.8 millones de dólares.
3. También se estableció una salvaguarda, aplicable por una sola vez, de limitar por tres años las participaciones de mercado de las filiales cuando tuvieran 25% del total del capital neto. Pero esta salvaguarda sólo se aplicaría durante los primeros cuatro años a partir de finalizado el periodo de transición en el año 2000.
4. En otra situación se encuentra el Nova Scotia Bank, que tiene la opción de adquirir el 55% de los activos del Grupo Financiero Inverlat en el año 2000.
5. Sin embargo, habría que señalar que individualmente algunos bancos incrementaron su participación de mercado: por ejemplo, los bancos Promex y Bancrecer han aumentado desde 1992 sus porcentajes de activos bancarios en el orden de uno a tres puntos porcentuales.
6. Un mercado adicional es el de préstamos interbancarios, donde las ibm se fondean. Este mercado no se incluye en el análisis debido a que son operaciones de financiamiento de muy corto plazo.
7. Otros programas de apoyo financiero fueron el Programa de Apoyo Inmediato a los Deudores de la Banca (ade) y el Programa de Beneficios Adicionales a los Deudores de Crédito para la Vivienda, los cuales se implantaron para disminuir la carga de los deudores por los aumentos en la tasa de interés. Igual propósito buscó el Programa de Apoyo Financiero y Fomento a la Micro, Pequeña y Mediana Industria, donde se aplicaron descuentos sobre los pagos mensuales de hasta 30% y reducción de tasas de interés sobre créditos revolventes (shcp, 1996, p. 50).
8. Los propósitos generales de la regulación son : i) mantener la estabilidad y confianza en el sistema financiero; ii) proteger a los usuarios del sistema bancario en contra del riesgo por pérdidas o daños provocados por manejos fraudulentos o conductas ilegales de los bancos, y iii) asegurar el funcionamiento eficiente, confiable y efectivo del mercado financiero (oecd, 1992).
9. La constitución de reservas está basada en el establecimiento de estándares de riesgo. Un método optativo de cobertura de riesgos está basado en el seguro de depósito con primas de acuerdo con el riesgo, por el que se establece un precio al riesgo (Avery y Belton, 1990).
10. Uno de los factores que agudizó el problema en la quiebra de las sociedades de ahorro y préstamo de Estados Unidos (S&L), durante los años ochenta, se originó en la actitud complaciente de las autoridades reguladoras, ya que se permitió la operación de instituciones insolventes con la esperanza de su recuperación, y aplicando el seguro del 100% sobre depósitos se otorgaron apoyos financieros al sector, lo cual incentivó conductas más riesgosas que llevaron a quiebras de mayor magnitud en las S&L (Kane, 1990).