* Avance del proyecto Modernización y reinserción internacional de México, 1994-1999 (papiid/unam).

A raíz de la devaluación del peso mexicano y de la propagación posterior de la inestabilidad cambiaria y financiera en varios países de la América Latina, las políticas neoliberales se entronaron en el banquillo de los acusados. La severidad de la crítica en los medios políticos, académicos, culturales y eclesiásticos rebasó con mucho la que adquirió diez años atrás, cuando se iniciaron los procesos de apertura y privatización.

La crítica y el rechazo al neoliberalismo presenta varias características distintivas que vale la pena subrayar: i) se le presenta como un todo acabado cuyas partes tenderían a encajar perfectamente entre sí; ii) como factor generador de crisis social (por sus efectos concentradores) se le atribuye una virulencia mayor que el atraso y la pobreza prexistente y cualquier otro desequilibrio asociado con el subdesarrollo económico-social de un país; iii) aunque la privatización y la desregulación aún no concluyen, se considera que la lógica fundamental de las instituciones nacionales ya ha sido transformada por la reforma de libre mercado, por lo cual el proceso se considera un hecho consumado, sin que se reconozca la existencia de otras vías de reforma compatibles con el mercado; iv) las iniciativas de corte neoliberal suelen concebirse en los círculos críticos como una simple superposición superflua a cambios objetivos que recorren el mundo, que habría sido ideado por poderosos agentes de ideología reaccionaria o conservadora que intentarían capitalizar situaciones inéditas al mantener o ampliar espacios de poder.

Aunque sin duda existen matices de veracidad en las afirmaciones anteriores, y en que el neoliberalismo puede actuar como un flagelo social, se le sobrestima, pero sobre todo se distorsiona su naturaleza debido frecuentemente a razones tan criticables como la aplicación dogmática del neoliberalismo. Aunque los procesos de apertura, desregulación y liberalización se han propagado con una extraordinaria fuerza en todo el mundo, la unicidad y coherencia de las políticas neoliberales sólo existe en los libros de texto. El contraste entre la difusión mundial de las medidas asociadas con la reforma neoliberal y la persistencia de numerosos hechos que contradicen el espíritu del neoliberalismo, constituye la clave para lograr una visión realista del proceso de transformación del capitalismo y el lugar que las políticas de libre mercado ocupan en éste.

En este artículo se intenta dilucidar esta interrogante, partiendo de una caracterización de la naturaleza de algunos aspectos del cambio mundial, visualizando las respuestas neoliberales en una perspectiva histórica, haciendo hincapié en la situación de los países de la América Latina como grupo. Por limitaciones de espacio se bosquejarán varios problemas, dando prioridad a una presentación de conjunto.

I. Bases y tendencias generales de la reforma

La transformación del capitalismo, en el cual las políticas de libre mercado desempeñan una función destacada, constituye un hecho histórico que se deriva del agotamiento de las fuerzas motoras y de los paradigmas que nutrieron la prolongada expansión (o ciclo largo) –conocida hoy como la edad dorada (Boyer, 1984; Gordon, 1980; Marglin y Schor, 1991; Dabat, 1993; y Mertens, 1990). En función de su medida histórica implica cambios globales en la estructura económica, en la estructura de clases, en los patrones culturales y en las pautas de comportamiento social y político (Dabat, 1991, p. 23). El porqué esta transformación objetiva ha privilegiado en tal medida el fortalecimiento de los mecanismos de mercado debe responderse tomando en cuenta los siguientes hechos: i) la estatización de la economía capitalista, esto es, la conversión creciente de capital privado en público que se verificó durante la edad dorada, aunque necesario en su tiempo para neutralizar la sobreacumulación de capital, devino en nuevos conflictos, refrendando la naturaleza contradictoria del capitalismo. La estatización afectó negativamente las tasas de ganancia al debilitar los mecanismos concurrenciales y la disciplina que el capital impone en el uso y aplicación del trabajo social acumulado; en consecuencia, la desestatización constituye un esfuerzo por revertir los procesos anteriores; ii) la renovación de la base tecnológica que resulta fundamental para dinamizar el capitalismo sólo puede basarse en mecanismos concurrenciales. La imposibilidad de encontrar una fórmula no concurrencial de carácter global (por ejemplo la planeación centralizada) para gestionar el progreso técnico quedó evidenciada drásticamente con la debacle burocrática del socialismo, que antes de ser víctima de los conflictos políticos cayó agobiado por la falta de dinamismo tecnológico.

Paradójicamente, la desestatización como la intensificación de las fuerzas concurrenciales exige un nuevo tipo de intervención estatal, y no (como suele argumentarse) un Estado mínimo o pasivo. Si se exceptúa un puñado de actividades productivas –como las manufacturas tradicionales (principalmente textiles), la agricultura, la construcción de vivienda y la mayoría de los servicios personales y comerciales–, en el resto de la economía el crecimiento del tamaño de las empresas puede ser incontenible, por lo cual desencadena procesos de concentración que, por su naturaleza, tienden a entrar en contradicción más que a propiciar la libre competencia. Por lo tanto, en las ramas en las cuales se centra el progreso tecnológico, se requieren medidas “artificiales” para mantener y garantizar la competencia tanto a escala nacional como internacional.

En consecuencia, aunque el intento por anteponer al libre mercado como eje de la restructuración del capitalismo globalizado de nuestros días proviene de la misma necesidad transformadora del sistema, ha encontrado formidables obstáculos que no son evidentes a primera vista. En algunos casos, las fuerzas concurrenciales no funcionan porque los mercados son “incompletos”; en otros casos existen “fallas de mercado” o de “coordinación” que deben resolverse por medios no concurrenciales específicos, esto es, por una vía estatal discrecional. Pero es más frecuente que las empresas, por las condiciones estructurales en que operan, tiendan a coludirse para aumentar los precios restringiendo la producción. En tales casos, como se indicó, las fuerzas de mercado tienden a imponerse exógenamente, por medio de la presión estatal.

El intento por superar estos dos obstáculos ha llevado a un reacomodo más profundo del que se previó inicialmente, tal como se corrobora por el paso de programas de privatización moderados a otros más profundos que consideran el traspaso a manos privadas de los servicios básicos –como energía eléctrica, ferrocarriles, correos, etcétera–, que constituyeron la base del fortalecimiento del Estado a partir de fines del siglo xix. Al lado de los proyectos de privatización profundos se reforman los sistemas bancarios para eliminar la “represión” y la “segmentación”, se reforman los sistemas de seguridad social, se independiza a la autoridad monetaria y se restructuran los sistemas tributarios.1

La amplitud de la reforma neoliberal está planteando también problemas complejos de concepción global de la misma, generando un desfasamiento entre la realidad y la teoría. Esos desfasamientos quedaron elocuentemente ilustrados en las dificultades para anticipar y explicar fenómenos con la debacle mexicana y numerosos acontecimientos de menor relevancia, como la quiebra de Baring y del Condado de Orange en los Estados Unidos, haciendo que la confianza en los mercados se convierta por momentos en algo ingenuo o paradójico.

Una consideración sistemática de los problemas teóricos, derivada de la ampliación y aceleración de la reforma de libre mercado, escapa al propósito del presente documento. Pero las necesidades de fundamentación de la misma exigen retomar algunos elementos del debate, en especial aquellos en torno de las implicaciones de la centralidad del mercado en la reforma actual y su significado para los países como México. Efectivamente, en los años recién pasados se ha producido un grado importante de unanimidad teórica en torno de la centralidad del mercado en la reforma actual del capitalismo, que se vio reforzada por la debacle de la Unión Soviética. El acuerdo respecto al desempeño del mercado, sin embargo, ha marchado en una dirección distinta a la prevista a principios de los años ochenta, como se verá a continuación.

II. El marco intelectual de la reforma de libre mercado y sus repercusiones en América Latina

Para clarificar la dirección que ha tomado el debate, y delimitar la posibilidad de opciones al neoliberalismo, es preciso distinguir dos etapas en la lógica de aplicación de las reformas de libre mercado. En la primera, que se extendió a lo sumo hasta mediados de los años ochenta, el núcleo duro de la teorización de libre mercado –la escuela neoclásica– dominó completamente los esfuerzos de reformulación de las políticas públicas, lo cual sustentó el ascenso del reaganismo y el thatcherismo, y el alineamiento de los gobiernos socialdemócrátas de Europa Occidental (España, Francia e Italia) al programa de libre mercado. La prioridad fue el remplazo de las políticas de corte keynesiano por los principios monetaristas de control de la oferta monetaria (Shonfield, 1989, pp. 25 y ss; Gamble y Walton, 1977, p. 92). Del frente monetario, el hincapié se trasladó a la reforma institucional para asegurar el funcionamiento óptimo de los mercados y la asignación eficiente de los factores productivos (privatización y desregulación). En esta etapa el proyecto de reforma estaba dominado por la idea de que las fuerzas de libre mercado en los países desarrollados eran autosostenibles. Las llamadas fallas de mercado habían recibido poca atención y no se había percibido claramente el peligro de que los monopolios públicos reaparecieran como monopolios privados.

Para la América Latina, en los años que siguen al estallido de la llamada crisis de la deuda, no se formuló en rigor un proyecto de reforma de libre mercado. La preocupación de los líderes mundiales estaba centrada en la superación de los problemas circulatorios provocados por la sobrexpansión del crédito público, para cuya superación se consideraban suficientes las prescripciones ortodoxas del fmi. El objetivo de los programas ortodoxos era ajustar el entorno macroeconómico, abatiendo la demanda mediante programas de choque. No existía ningún interés en atacar los desequilibrios estructurales que condicionan los de tipo macroeconómico.

A fines de los años ochenta la situación empezó a cambiar rápidamente por la influencia de varios factores. Por una parte, los gestores de la reforma reconocen los méritos del trabajo de autores como Balassa (1981) que, siguiendo la vieja tradición establecida por la teoría del desarrollo, en particular la línea de trabajo de Little, Scitovsky y Scott (1975), subrayan la importancia de los problemas estructurales de las economías latinoamericanas, comparándolas con la experiencia divergente de Asia Oriental. Las obras de Balassa y otros autores tienen una influencia muy grande en dos campos originalmente opuestos: el de los neoliberales (o sea la nueva ortodoxia) y el de los estructuralistas latinoamericanos. Estos últimos comienzan un proceso de autocrítica que es catalizado por la revalorización de la experiencia chilena posterior al golpe militar.

El reconocimiento del peso de los desequilibrios estructurales en la crisis de los países de América Latina tiene tal resonancia que coadyuva a un cambio, a partir de los últimos años de la década de los ochenta, en el enfoque de los programas de ajuste. Tiende a descartarse el punto de vista de que los problemas de la región tienen una base puramente circulatoria y, en consecuencia, se propone una agenda de reformas integrales. Obviamente ello se acompaña de las prescripciones ortodoxas de disciplina fiscal y de estabilidad macroeconómica. Un primer resultado del nuevo consenso fue el Plan Brady, por medio del cual comenzó una nueva renegociación de la deuda externa de los países de la región. El Plan Brady reconocía que, en tanto los pagos por principal e intereses absorbieran una proporción tan elevada de los ingresos por exportación, no existiría incentivo para efectuar las reformas fiscales y de estructura (Edwards, 1995, pp. 79 y ss).

Es útil señalar que aunque el emergente consenso acerca de la reforma económica era impreciso en muchos de sus aspectos y estaba influido por el continuo movimiento de las ideas, empezó a cobrar existencia real y a servir de referente de la discusión cuando John Williamson (1990), del Instituto de Estudios Internacionales, hizo un intento por sintetizar en diez puntos los acuerdos tácitos y expresos (y las divergencias de matiz) que existían en los círculos de Washington. A partir de ese momento se habló del Consenso de Washington para referirse al modo global que había adquirido, entre fines de los años ochenta y principios de los noventa, el acuerdo general en torno de las prioridades de la reforma económica en la América Latina.

Otro hecho que tuvo influencia decisiva en la reformulación de las estrategias fue la discusión respecto a la privatización en la Gran Bretaña. Este país no sólo había sido precursor de la privatización sino que las había aplicado a gran profundidad, transfiriendo a manos privadas viejos monopolios estatales. La experiencia demostró, al cabo de unos años, que el solo cambio de propiedad de los activos no aseguraba la competencia y que se requerían acciones deliberadas y sostenidas de otro tipo para alcanzar ese fin. El análisis sistemático que efectuaron Vickers y Yarrow (1991) de la privatización en Gran Bretaña perfilaba ya el nuevo diseño regulatorio que fue ganando aceptación a partir de fines de los años ochenta.

En 1991 el Banco Mundial, ya convertido en el principal promotor multilateral de la reforma, recogió y sistematizó estos y otros planteamientos para presentar un nuevo proyecto de reforma económica para los países en desarrollo. El vehículo fue el Informe sobre el Desarrollo Mundial, en el cual, significativamente, se sustituyó el término “reforma de libre mercado” por el de “estrategia con inclinación de mercado” o “que armonice con el mercado”. En esta obra destaca el señalamiento de que los gobiernos deben hacer menos en las esferas donde los mercados trabajan de manera apropiada, para centrarse en aquellas en las cuales las fuerzas de mercado no son dignas de confianza (Banco Mundial 1991, en particular, el cap. 1).

Aunque el Banco Mundial tomaba distancia del liberalismo extremo, no dejaba de insistir en que los esfuerzos por sustituir los mecanismos de asignación vía libre mercado por sistemas de gestión estatizados, han estado y estarán destinados al fracaso (Banco Mundial, 1991). Sin embargo, la revaluación que formuló el Banco Mundial fue más allá, como lo demostró la publicación de otra obra clave, The East Asian Miracle (véase Banco Mundial, 1993). Este libro abordaba un tema que el Banco Mundial había observado con gran interés, pero que no había abordado sistemáticamente: la clarificación de si el éxito económico de Asia Oriental se debía fundamentalmente a las políticas de libre mercado o a las de intervención estatal. La conclusión fundamental del estudio, o sea, que el éxito estaba en la combinación pragmática de políticas de intervención con otras equiparables a las de tipo ortodoxo, puede considerarse como un triunfo en favor de los autores que habían criticado las tesis neoclásicas (cf. Banco Mundial, 1993, pp. 81-86).

La escuela neoclásica fue sistemáticamente criticada, dentro de un marco más amplio que el que imponía la reforma, por dos diferentes corrientes de autores que expresaban preocupaciones específicas, que conviene examinar brevemente por su influencia en el giro que efectuó el Banco Mundial a principios de los años noventa. Una de ellas, denominada “revisionista”, cuestionaba la interpretación neoclásica del milagro de Asia Oriental por su falta de validación empírica, insistiendo en que el éxito de países como Japón, Corea del Sur y Taiwán, se debía a la intervención enérgica en los mercados a fin de “guiarlos”, fijando los precios y distorsionando sistemáticamente los incentivos de mercado a fin de acelerar la convergencia.2 La otra corriente, autodenominada “evolucionista”, debatía con la escuela neoclásica en torno de los mecanismos que posibilitaban el aprendizaje tecnológico a nivel de empresas, ramas o países. Aunque esta corriente, al igual que los revisionistas reconocía la importancia del mercado, establecía diferencias fundamentales con el enfoque ortodoxo, muy semejantes a las que establecían los neoestructuralistas latinoamericanos. Para Dosi (1991), el mercado, más que un asignador perfecto, es un mecanismo de selección entre agentes heterogéneos y un poderoso incentivador para la innovación. De este modo, continúa Dosi (1991), en el dilema de protección frente a liberalización comercial, debe elegirse la primera si, y sólo si, fomenta el aprendizaje como la competencia.3

El curso que tomó el debate intelectual a partir de fines de los años ochenta, por lo tanto, parecía favorecer la adopción de una nueva modalidad de reforma, en la cual si bien era indiscutible el lugar central del mercado, debía llevarse a cabo un esfuerzo paralelo, primordialmente para: i) remediar las fallas de mercado, en especial las de naturaleza generalizada como las que aquejan al sistema financiero, la acumulación de “capital humano” y el aprendizaje tecnológico; ii) hacer imperativa la concurrencia en los casos en los cuales ésta tiende a debilitarse, usando para ese efecto nuevos diseños regulatorios, y iii) crear contrapesos por medio del fortalecimiento institucional para intentar garantizar un cambio socialmente más equilibrado y orientado hacia los aspectos estructurales. Desafortunadamente se presentaron dos problemas de implantación que crearon repercusiones adversas a la consumación de un resultado como el anterior, por lo menos para los países de la América Latina. Uno se refirió a la secuencia o ritmo de las reformas, primordialmente de la apertura comercial, y el otro al desempeño del tipo de cambio.

Los países de la región adoptaron de modo unánime, con la influencia del Banco Mundial, un programa de apertura comercial acelerado (véase Ramos, 1993), descartando el enfoque gradualista derivado de la experiencia de Asia Oriental.4 En lugar de mantener un tipo de cambio competitivo, como sugería el Consenso de Washington, adoptaron, con excepción de Chile con posterioridad a 1983, un tipo de cambio sobrevaluado (o propenso a sobrevaluarse). Ambas acciones tuvieron una influencia determinante en los resultados materiales de la reforma que serán examinados sucintamente en el siguiente apartado, después de abordar el fenómeno de la globalización financiera y algunas de sus repercusiones en la América Latina. Cabe destacar de inmediato que ambas orientaciones de política dificultaron el aprendizaje tecnológico en el sentido formulado por los evolucionistas, y por lo tanto determinaron que la modernización en la América Latina quedara marcada por la inestabilidad y la fragilidad, como quedó históricamente demostrado a fines de 1994 (véase Dabat, 1994).

III. La globalización financiera

De todos los aspectos del cambio mundial la globalización financiera es posiblemente la que ha tenido, a mediados de la década pasada, mayor influencia directa entre un puñado de economías dinámicas con ingresos medios, como la de México, a las que se les ha llamado mercados o economías emergentes (véase The Economist, 7 de octubre de 1995).

La revolución financiera que desembocó en la globalización de estas actividades constituye básicamente el resultado de dos procesos dominantes que venían manifestándose en el periodo anterior de manera dispersa y fragmentaria, y que fueron ampliados por una serie de cambios legales y normativos a comienzos de los años ochenta primero en los Estados Unidos. Se trata de la bursatilización, o sea, la vinculación directa entre prestamista y prestatario, y la desregulación. Por su parte, la desregulación se da en tres sentidos: i) liberación de las tasas de interés sobre préstamos y depósitos; ii) reducción de la protección contra competidores extranjeros, y iii) apertura de esferas antes restringidas a ciertos agentes financieros (reducción de la segmentación). Estas medidas favorecieron a su vez la multiplicación de los instrumentos financieros vinculados con la administración del riesgo, que se incrementaba considerablemente en las nuevas condiciones (véase Swary y Topf 1993, capítulo I, y Guttmann, 1994, pp. 266 y ss). Además, la multiplicación de los instrumentos financieros se derivó de las enormes posibilidades de lucro creadas por la desaparición de los tipos de cambio fijo y del surgimiento de una gran volatilidad entre las diferentes monedas.

En tanto la bursatilización y desregulación coincidieron con la revolución de las telecomunicaciones, producto de la tecnología informatizada, sus efectos se expandieron rápidamente por todo el mundo, primero entre los países industrializados y luego desde éstos hacia las economías emergentes.

El propósito de las reformas era intensificar la competencia a fin de elevar la eficiencia en el manejo del dinero de crédito. La intensificación de la competencia acompañaba el abandono de las normas keynesianas de represión financiera (compresión de las tasas de interés y asignación directa de crédito) en favor de la estrategia monetarista centrada en el control de la oferta monetaria.

Desde mediados de los años ochenta la competencia se intensificó efectivamente, como lo demuestra la reducción de los márgenes de operación de los intermediarios financieros, principalmente los bancos, que llevaron la peor parte (Guttmann, 1994, pp. 199-201). No obstante, las tasas de interés reales se mantuvieron por arriba de los niveles de los años sesenta. En el cuadro 1 se muestra la evolución de la tasa de interés real, como rendimiento de los Bonos del Tesoro de los Estados Unidos a diez años, en el periodo 1978-1991. Aunque las tasas reales disminuyeron casi a la mitad entre 1984 y 1990, para los años sesenta permanecieron casi al doble del promedio.

Como señala correctamente Guttmann (1994, p. 187), las altas tasas de interés aumentaron la tasa mínima de retorno requerida en los proyectos de inversión, convirtiéndose esto en un factor que acentuó la declinación de la inversión productiva en los años ochenta. El efecto negativo de las altas tasas en el valor presente de los futuros flujos de efectivo crearon un sesgo en favor de los proyectos de rendimiento rápido, más que nuevas plantas o capacitación de trabajadores. Además, las altas tasas hicieron que el rendimiento en los instrumentos financieros fuera más atractivo que las inversiones productivas, determinando que las corporaciones prefirieran comprar activos en la bolsa para obtener ganancias especulativas.

Se esgrimen varias razones para explicar la persistencia de altas tasas de interés. Además de la “explosión de deuda” (véase nuevamente el cuadro 1), la declinación a largo plazo de las tasas de ahorro en los Estados Unidos y en otros países, o la subordinación de la política monetaria al objetivo de controlar la inflación. De cualquier modo, el manejo del dinero de crédito se hizo más complejo y depurado, pero parte del efecto favorable en la acumulación de capital se perdió debido a que los agentes financieros centraron su esfuerzo en el aprovechamiento de enormes posibilidades especulativas creadas por la desregulación de las tasas, como se explica arriba. El exorbitante incremento de la especulación financiera multiplicó los riesgos individuales y sistémicos y agravó las crisis periódicas de diversos países. El ejemplo más elocuente es el de Japón, en el cual el estallamiento de la llamada burbuja especulativa creada en torno de la inflación de los activos como acciones-bonos o bienes inmuebles, agravó fuertemente la crisis estructural japonesa de principios de los años noventa (véase oecd, 1992, p. 21).

La extensión de los flujos financieros a los mercados emergentes puede considerarse una extensión del proceso de revolución y globalización financiera iniciado en los años ochenta. Como tal, abrió la posibilidad de que los recursos de millones de pequeños y medianos ahorradores y rentistas de los países industrializados se integraran a los circuitos de valorización en los cuales el capitalismo estaba pugnando por ampliar su desarrollo. Esta expectativa se cumplió limitadamente, pero la restructuración capitalista en los países emergentes quedó profundamente influida por la lógica de la globalización financiera a estas regiones del mundo.

IV. La globalización financiera y los mercados emergentes

De acuerdo con los cuadros de deuda del Banco Mundial (1994), los flujos anuales de inversión privada a las economías emergentes entre 1989 y 1994 se cuadruplicaron, al pasar de 41.9 mil millones de dólares a 173 mil millones. De sus tres principales componentes (inversión directa, flujos de deuda privada y los portafolios accionarios), el primero siguió siendo mayoritario, pero el mayor crecimiento correspondió a la adquisición de acciones, que aumentaron de 3.5 mil millones en 1989 a 47 mil en 1993 y 40 mil millones en 1994 (véase la gráfica 1).

La rápida expansión de estas inversiones hacia las economías emergentes se explica por la conjunción de diversos factores. La adopción de las reformas de libre mercado en un contexto de estabilización económica y de superación del conflicto en torno de la deuda externa bancaria constituyó el determinante más general, ya que dio paso a procesos que atrajeron fondos del exterior en cantidades considerables. La privatización de las grandes compañías estatales, junto con la apertura de las bolsas de valores locales a los inversionistas extranjeros, fue el principal motivo propulsor que actuó desde el interior de las economías emergentes. El régimen de inversiones extranjeras directas fue liberalizado, pero también las grandes compañías nacionales orientadas hacia la exportación incrementaron considerablemente la contratación de deuda en moneda extranjera (véase Griffith, Marr y Rodríguez, 1993).

En los países industrializados, sobre todo en los Estados Unidos, la desregulación financiera alentó a los inversionistas a buscar opciones más atractivas de inversión, de modo particular a partir del descenso en las tasas de interés en los primeros años de la década de los noventa y que se extendió hasta finales de 1993. Nuevos tipos de intermediarios (los fondos mutuales, los de protección y las casas de corredurías de Wall Street) desplazaron a los bancos comerciales y se encargaron de colocar masivamente las acciones y los bonos emitidos por empresas y gobiernos de las economías emergentes (véase fmi, 1995, y The Economist, 25 de septiembre de 1993).

El nuevo régimen de inversiones es sumamente volátil tanto en el ámbito nacional como en el internacional debido a las posibilidades de recolocación de fondos creadas por la desregulación. Un retiro masivo puede poner a un país en serios aprietos tanto financieros como cambiarios, tal como sucedió en 1992 en los países de la Unión Europea, en la víspera de la fallida unificación monetaria, o un año después en Turquía (véase Financial Times, 26 de mayo de 1994). Sin embargo, no se presentó –por lo menos hasta la debacle mexicana– un cuadro de ataques especulativos generalizado o que se repitiera de manera sucesiva en una cadena de países. Esto se explica porque, aunque existe el peligro potencial del retiro de fondos, la rentabilidad de los mercados emergentes comenzó siendo muy alta. De acuerdo con estimaciones de la Corporación Financiera Internacional, la tasa anual de retorno en dólares para inversiones extranjeras en cartera en la América Latina fue de 38.8% para el periodo de 1988-1993, comparada con 14.4% del índice Standard y Poor 500 (véase Cleassens, 1995a, p. 5). Esto significa que la alta rentabilidad neutralizaba temporalmente la volatilidad subyacente (véase Claessens, Dooley y Warner, 1995b).

La rentabilidad en los mercados emergentes no fue un fenómeno estático, ya que produjo un ciclo en el cual los factores concurrenciales fueron agotando las vetas más atractivas de colocación de fondos. Después del breve periodo de euforia suscitado por la colación internacional de acciones de Telmex, los índices de rentabilidad promedio empezaron a disminuir a medida que “maduraban” varios de los más importantes mercados emergentes.5

El agotamiento del primer ciclo de alta rentabilidad de los mercados emergentes pareció presentarse en 1993, cuando por primera vez, desde 1988, se produjo una declinación absoluta del flujo anual invertido en acciones y bonos. También existían factores coyunturales que afectaban este mercado, siendo el principal las condiciones de liquidez en los Estados Unidos. En tanto la baja de tasas de interés en dicho país aumentó la colocación de fondos, el aumento posterior desincentivó la actividad inversora.

En consecuencia, al comenzar la inflexión del ciclo de rentabilidad de los mercados emergentes aumentó la volatilidad de los flujos, debido a que intermediarios clave, como los fondos mutuales, intentaron compensar la baja de los márgenes de rendimiento, efectuando recolocación entre plazas. El aumento de la volatilidad estaba destinado a afectar en mayor medida a los países que mostraran debilidades estructurales que habían pasado inadvertidas en tanto predominó la euforia o el sobreoptimismo.

La debacle mexicana detonada por la devaluación de diciembre de 1994 constituyó el factor que produjo la inflexión definitiva del ciclo de los mercados emergentes (véase nuevamente la gráfica 1). Con ello quedó cortada la posibilidad de que tuviera lugar un proceso gradual y moderado de ajuste cíclico.

V. Flujos internacionales de capital y la estabilidad macroeconómica de las economías emergentes de la América Latina

Como ya se señaló, a fines de los años ochenta comenzó un proceso de rectificación de los programas de ajuste aplicados en México y en el resto de los países de América Latina que adquirieron un carácter mucho más estructural a partir de entonces. A raíz de ello se afectó la lógica de funcionamiento del sistema económico, al exponer rápida y ampliamente a los productores nacionales a la competencia externa. Al mismo tiempo se redefinieron los derechos de propiedad, al desmantelar los sistemas de producción estatizados. Otra de las características estructurales de la reforma fue la liberalización de los mercados financieros, proceso que sirvió tanto para establecer un vínculo determinante con los mercados financieros globales, como para cambiar las reglas del juego del manejo interno del dinero de crédito.

El entusiasmo por la fijación o anclaje del tipo de cambio fue parte de estos replanteamientos. El nuevo interés por los tipos de cambio fijos data de fines de los años setenta, como lo demuestran los estudios de Calvo, Kydland y Prescott (véase Edwards, 1995, p. 101). Estos autores justificaban el anclaje en las nuevas condiciones de fines de los años ochenta en adelante, con base en los criterios establecidos por la teoría de las expectativas racionales. Es decir, de acuerdo con estos autores, si los gobiernos tenían la discrecionalidad para alterar la tasa de cambio nominal, abusarían de ese poder introduciendo un sesgo inflacionario en la economía que impediría consolidar los objetivos de estabilización y, por ende, la disciplina fiscal. El Banco Mundial avaló la idea de que el anclaje era la mejor garantía para poner un límite a la acción discrecional del gobierno, y en cierto modo México pasó a ser el centro del experimento debido a que las condiciones cambiarias e inflacionarias de la primera mitad de los años ochenta habían atraído la atención internacional.6

El replanteamiento sobre los tipos de cambio fijo fue recibido con reserva por diversos autores, entre otros por Dornbusch, quien señalaba el peligro de una apreciación excesiva del tipo de cambio, además de que el anclaje podía magnificar los choques estocásticos, tal y como había quedado demostrado por la experiencia de los años sesenta y setenta en varios países de la América Latina (Edwards, 1995, p. 137). Lo que no se previó al adoptar la política de anclaje fue la magnitud de las inversiones extranjeras que se desencadenarían en pocos años y que provocarían un cuadro completo de desajustes en las economías receptoras, y el tipo de cambio quedaría entonces en el centro de este complejo panorama. La inundación de inversiones revivió en mayor escala los efectos previamente provocados por la llamada enfermedad holandesa y la petrolización de los años setenta. El diluvio de recursos tendió a provocar una apreciación del tipo de cambio real, que a su vez mermaba la competitividad del sector exportador, abriendo la puerta a los desequilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos.

La evaluación de estos nuevos riesgos se dio naturalmente cuando el flujo de inversiones hacia las economías emergentes estaba creciendo rápidamente, lo cual, además de ser tardío, planteaba problemas inesperados a la implantación de correctivos.

Un estudio acerca de diez países de la América Latina, entre ellos México, advertía los riesgos de la llegada masiva de capitales a estos países y proponía medidas para minimizar el efecto.7 Para evitar una apreciación excesiva del tipo de cambio que repercutiera adversamente en el sector exportador, proponía cinco medidas: i) gravar las importaciones de capital; ii) modificar la política comercial; iii) adoptar una política fiscal más restrictiva; iv) disponer la intervención esterilizadora y no esterilizadora del banco central, y v) aislar al sistema bancario de las entradas de capital. Se reconocía que cada una de estas medidas tenía una eficacia limitada; por ejemplo, si el Banco Central vendía bonos a cambio de las divisas y valores extranjeros (es decir, esterilizaba las entradas de recursos), tendería a elevarse la tasa interna de interés, con lo cual aumentaba el atractivo para los inversionistas extranjeros. En vista de estas limitaciones, la solución se encontraba en combinar las diversas medidas sin perder de vista la posibilidad de que los flujos cambiaran de dirección.

Desgraciadamente el ambiente era poco favorable para adoptar políticas preventivas como las señaladas arriba, debido a que la euforia de los mercados acallaba los consejos de prudencia. Pero en especial la apreciación del tipo de cambio era favorable a la remisión de ganancias financieras efectuadas por extranjeros, y aumentaba el poder de los inversionistas nacionales que adquirían activos en el exterior. Además, la apreciación del tipo de cambio aumentaba el poder de compra de los sueldos y salarios, lo cual, en un marco de apertura comercial, alentaba una actitud social positiva hacia la reforma económica de libre mercado. Al respecto el Banco Mundial declaró que el respaldo político a los gobiernos reformadores se facilitaba si los beneficios de una moneda fuerte se tornaban palpables entre las grandes mayorías.

Además de los efectos macroeconómicos, el anclaje del tipo de cambio tuvo otra influencia decisiva: sobredeterminó la modalidad de la apertura comercial que se estaba verificando a partir de los años ochenta. Como se señaló en el apartado anterior, se descartó el enfoque gradualista de la apertura en favor de un proceso acelerado. Las justificaciones teóricas fueron en esencia, las mismas que avalaron el anclaje del tipo de cambio, es decir, las expectativas racionales. Se argumentó que sólo una apertura comercial firme y ejecutada con celeridad podría modificar con éxito el comportamiento de los agentes económicos. De otra manera, se decía, si los agentes productivos juzgaban que la apertura era titubeante y errática, adoptarían un comportamiento aún más pernicioso que el que se pretendía superar (Edwards, 1995, pp. 120-121).

Al principio se argumentó que, para evitar que la apertura acelerada provocara efectos desindustrializadores demasiado extendidos, era necesario compensar la apertura arancelaria, con lo que se llamó protección cambiaria, es decir, lo que en el Consenso de Washington se denominó tipo de cambio competitivo.

Sin embargo, esta prescripción tendió a abandonarse a medida que crecía el entusiasmo con los resultados espectaculares de los planes de estabilización. El resultado de ello fue la tendencia a sobrexponer la planta productiva a la presión de las importaciones, minando el potencial exportador que estaba cobrando ímpetu.

Obviamente éste fue el caso de México, Argentina –a partir del segundo plan Austral–, Brasil –con el plan Real– y Perú –con Fujimori–. Resulta irónico el hecho de que fue el tropiezo de México el que envió una señal de advertencia sobre los peligros de la combinación entre apertura acelerada y anclaje cambiario. A partir de la debacle mexicana se inició un proceso generalizado de revisión y replanteamiento de las políticas cambiarias que ha implicado la adopción de estrategias más cautelosas. El proceso del establecimiento de un tipo de cambio competitivo en la América Latina, que favorezca la exportación y la innovación tecnológica, no ha sido hasta ahora más firme debido a que el manejo del tipo de cambio está mediado por graves desacuerdos teóricos y por el enfrentamiento de intereses materiales (en virtud del efecto redistributivo que posee). De cualquier modo, la crisis mexicana produjo una importante aunque dolorosa lección que puede favorecer la instauración de reformas más favorables a las grandes masas de la población.

Conclusiones

Las políticas neoliberales han perdido, en los pasados ocho a diez años, varios de los atributos con que surgieron triunfantes en la escena mundial a principios de los años ochenta, durante el auge del reaganismo y del thatcherismo. Aunque es aún indisputable la centralidad del mercado en el actual proceso de restructuración capitalista –por lo cual cabe esperar que los procesos de privatización, apertura y desregulación sigan expandiéndose en el mundo–, la visión que se tiene del mismo y las posibilidades de materializar los modelos de “libro de texto” han cambiado fundamentalmente.

Se ha abandonado la visión de automatismo asociada con el principio de la mano invisible de Smith. Gracias a los análisis críticos efectuados por numerosos autores desde fines de los años ochenta se ha prestado mayor atención, incluso de parte del Banco Mundial y del fmi, a las fallas generalizadas de mercado y a la necesidad de crear nuevos programas regulatorios para mantener activa la competencia y evitar que se distorsione. Todo ello ha llevado a perfilar un nuevo tipo de intervencionismo estatal sin el cual las grandes privatizaciones –como la del sistema telefónico en los Estados Unidos o de los monopolios de servicios públicos en Inglaterra–, no habrían tardado en revertirse.

Desde fines de los años ochenta los principales países de la América Latina iniciaron un proceso de reforma neoliberal profunda que fue mucho más allá de las prescripciones acerca del control de la demanda y del saneamiento fiscal de años previos. Se adoptaron reformas integrales que afectaban la asignación de recursos por medio de la apertura comercial, la desburocratización y el traspaso del complejo empresarial estatal a manos privadas. En este contexto, los flujos masivos y repentinos de capital externo de comienzos de los años noventa representaron la primera prueba decisiva a la que se vieron sometidos los procesos de reforma en los países de la región. Ante la enorme disponibilidad de fondos aparentemente ilimitados, la primera reacción fue de sobreoptimismo y complacencia.

Aunque la disciplina no se relajó propiamente, el diluvio de recursos trajo consigo nuevos problemas de gestión, cuya resolución exigía el abandono de varias de las prescripciones de la nueva ortodoxia. Este fue principalmente el caso de las políticas de anclaje del tipo de cambio que el Banco Mundial y el fmi promovieron activamente con el propósito de apuntar los esfuerzos de estabilización macroeconómica.

En la medida en que el anclaje del tipo de cambio acompañaba los procesos de apertura acelerada en contextos de apreciación inducida por la afluencia extraordinaria de capitales, el aprendizaje tecnológico que requerían urgentemente los países de la región se limitó para poder lograr una reintegración viable a la economía mundial. Las limitaciones en el aprendizaje tecnológico produjeron procesos de fractura del aparato productivo que dañaron los encadenamientos ramales y sectoriales. Ello se tradujo en enormes déficit en cuenta corriente que expresaban otros desequilibrios macroeconómicos igualmente graves. Esta problemática, que eclosionó con la crisis mexicana, habría podido evitarse si los gobiernos hubieran adoptado estrategias de carácter activo como las prescriben los “revisionistas” o los “evolucionistas”.

En las nuevas condiciones es casi inevitable que en la América Latina surja una nueva relación entre Estado y mercado que incorpore muchas de las características de la experiencia de las economías dinámicas de Asia Nororiental. De verificarse este cambio se habrá dado un paso decisivo hacia una modalidad de modernización más justa y equilibrada. Sin embargo, el costo social que acompaña esta reorientación es muy alto, sobre todo en México y en Argentina. La única posibilidad de acortar la crisis social radica en acelerar la transformación estructural y fortalecer las instituciones e instrumentos que favorezcan el aprendizaje tecnológico.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

• Amsden, Alice (1989), Asia’s Next Giant: South Korea and Late Industrialization, Nueva York, Oxford University Press.
• Balassa, Bela (1981), The Newly Industrializing Countries in the World Economy, Oxford, Pergamon Press.
• Banco Mundial (1991), Informe sobre el desarrollo mundial, Washington, Oxford University Press.
• ––––– (1993), The East Asian Miracle, Washington, Oxford University Press.
• ––––– (1994), World Debt Tables 1994-95, Washington, vol. 1.
• Boyer, Robert (1984), “La crisis en una perspectiva histórica. Algunas reflexiones a partir de un análisis a largo plazo del capitalismo francés”, R. Conde (comp.), La crisis actual y los modos de regulación del capitalismo, México, uam-Iztapalapa.
• Bruno, Michael (1993), Crisis, Stabilization, and Economic Reform, Oxford, Clarendon Press.
• Cleassens, Stijn (1995a), “The Emergence of Equity Investment in Developing Countries: An Overview”, The World Bank Economic Review, núm. 1, enero.
• –––––, M. Dooly y A. Warner (1995b), “Porfolio Capital Flow: Hot or Cold”, The World Bank Economic Review, núm. 1, enero.
• Chang, Ha-Joon, y Peter Nolan (1995), The Transformation of the Communist Economies, Londres, St. Martin’s Press.
• Dabat Labrubesse, Alejandro (1991), Capitalismo mundial y capitalismos nacionales, México, unam-Fondo de Cultura Económica.
• ––––– (1993), El mundo y las naciones, México, crim-unam.
• ––––– (1994), “La coyuntura mundial de los noventa y los capitalismos emergentes”, Comercio Exterior, noviembre.
• Dosi, Giovanni (1991), “Una reconsideración de las condiciones y los modelos del desarrollo. Una perspectiva evolucionista de la innovación, el comercio y el crecimiento”, Pensamiento Iberoamericano, núm. 20.
• –––––, Keith Pavitt y Luc Soete (1993), La economía del cambio técnico y el comercio internacional, México, secofi-conacyt.
• Edwards, Sebastian (1995), Crisis and Reform in Latin America, Washington, Oxford University Press.
• fmi (1993), Boletín del Fondo, 26 de abril.
• fmi (1995), Private Market Financing for Developing Countries, Washington, mayo.
• Gamble, Andrew, y Paul Walton (1977), El capitalismo en crisis, la inflación y el Estado, México, Siglo XXI Editores.
• Gordon David, M. (1980), “Stages of Acummulation and Long Economic Cyclies”, Hopking y I. Wallerstein, Processes on the World System, vol. 3, Londres, Sage Publications.
• Griffith-Jones, Stephany, Ana Marr y Alicia Rodríguez (1993), “El retorno de capitales a América Latina”, México, Comercio Exterior, noviembre.
• Guttmann, Robert (1994), How Credit-Money Shapes the Economy, Londres, M. E. Sharpe.
• Little, Ian, Tibor Scitovsky y Maurice Scott (1975), Industria y comercio en algunos países en desarrollo, México, Fondo de Cultura Económica.
• Marglin, Stephen, y Juliet Schor (1991), The Golden Age of Capitalism. Reinterpreting the Poswar Experience, Oxford, Clarendon Press.
• Mertens, Leonard (1990), Crisis económica y revolución tecnológica, Caracas, Nueva Sociedad.
• oecd (1992), Economic Surveys, Japan 1991/1992, París.
• Ramos, Joseph (1993), “Crecimiento, crisis y viraje estratégico”, Revista de la cepal, agosto.
• Rivera Ríos, Miguel Ángel (1992), El nuevo capitalismo mexicano, México, Era.
• Swary, Itzahak, y Barry Topf (1993), La desregulación financiera global, México, Fondo de Cultura Económica.
• The Economist (1993), “Third-World Finance”, 25 de septiembre.
• ––––– (1995), A Survey of the World Economy, 7 de octubre.
• Vickers, John, y George Yarrow (1991), Un análisis económico de la privatización, México, Fondo de Cultura Económica.
• Wade, Robert (1990), Governing the Market: Economic Theory and the Rol of Goverment in East Asian Industrialization, Princenton, N. J.
• Westphal, Harry (1978), “The Republic of Korea’s Experience with Export Lead Development”, World Development, núm. 6.
• Williamson, John (1990), “What Washington Means by Policy Reform?”, Latin American Adjustment: How Much Has happend?, Washington, Institute for International Economics.

NOTAS

1. Estos cambios dejan al Estado con limitadísimos recursos de intervención directa, ya que lo despojan de la posesión y el uso de activos productivos. Al mismo tiempo, la globalización financiera y el encadenamiento más estrecho de la órbita de circulación entre los países merman la efectividad de la gestión monetaria. Sin embargo, se fortalece su desempeño en otra esfera, ya que es el único agente capacitado para garantizar el cumplimiento de la competencia y actuar cuando falla el mercado. El punto débil de la privatización es que anula uno de los principales mecanismos para desvalorizar el capital acumulado en exceso (la absorción por el Estado). Sólo la historia podrá demostrar si la destrucción directa de capital como opción a la desvalorización puede ser aceptada socialmente y evitar un retorno de ciclo largo a la estatización.
2. Entre los autores "revisionistas" se encuentran Wade (1990), Amsden (1989) y Westphal (1978).
3. Respecto a estas tesis, véase también Dosi, Pavitt y Soete (1993).
4. En los países ex socialistas de Europa Oriental también se adujeron poderosas razones para adoptar una estrategia de reforma acelerada; la principal fue que sólo un enfoque drástico podría vencer la resistencia de la vieja clase dominante (integrada en los partidos comunistas). Véase Chang y Nolan (1995).
5. Tomando como base la relación precio/ganancia, se consideraba que la bolsa de valores de México estaba alcanzando su madurez hacia comienzos de 1994. Esto significaba que el periodo de rendimientos espectaculares estaba superado, pero podía disfrutarse un periodo de ganancias a largo plazo, aunque inferiores, más estables (véase Wall Street Journal, 31 de agosto de 1994).
6. México aplicó por primera vez un anclaje cambiario acotado a las nuevas prescripciones entre 1986 y parte de 1987, pero se vio arrastrado al fracaso debido a la crisis bursátil de noviembre de 1987 (véase Rivera, 1992, p. 115, y Bruno, 1993).
7. Curiosamente uno de los autores de este estudio era Guillermo Calvo quien, como se señaló previamente, promovió la readopción de los tipos de cambio fijos. El estudio se denominaba "Capital Inflow and Real Exchange Appreciation”, y estaba escrito en coautoría con L. Leiderman y C. N. Reinhart y fue publicado como un Staff Papers del fmi (véase Boletín del fmi, 26 de abril de 1993). Estos cambios dejan al Estado con limitadísimos recursos de intervención directa, ya que lo despojan de la posesión y uso de activos productivos. Al mismo tiempo, la globalización financiera y el más estrecho encadenamiento de la órbita de circulación entre los países merman la efectividad de la gestión monetaria. Sin embargo, se fortalece su desempeño en otras esferas, ya que es el único agente capacitado para garantizar el cumplimiento de la competencia y actuar cuando falla el mercado. El punto débil de la privatización es que anula uno de los principales mecanismos para desvalorizar el capital acumulado en exceso (la absorción por el Estado). Sólo la historia podrá demostrar si la destrucción directa de capital como opción a la desvalorización puede aceptarse socialmente y evitar una retorno de ciclo largo a la estatización.