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La política comercial en México, 1988-1994: Efectos y opciones
José Flores Salgado
Profesor-Investigador del Departamento de Producción Económica de la Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco.


Introducción

El presente ensayo intenta analizar la práctica de las políticas neoliberales en México a partir de la crisis estructural del modelo de sustitución de importaciones (1982), procurando destacar algunas de las principales características y repercusiones de la política comercial en el sector externo de la economía, mediante dos etapas. El análisis de la primera etapa (1983-1987) se orienta hacia la política cambiaria que, con el resultado de la subvaluación, se condicionó como un mecanismo del ajuste comercial externo. En un ambiente de franca dificultad para continuar accediendo al crédito foráneo, los superávit comerciales registrados por el país coadyuvaron a asumir los compromisos financieros externos provocando, entre otros resultados, un efecto combinado de apariencia contradictoria: junto con el avance del cambio estructural interno se presentaron la alta inflación y el estancamiento del producto.

Después del ajuste económico los objetivos de abatir la inflación y recuperar el crecimiento destacaron en la segunda etapa (1987-1994), identificada como de estabilización. En esta parte, el texto hace hincapié en los procesos de sobrevaluación cambiaria y de apertura de la economía como elementos centrales de la política comercial, indicando que si bien auxiliaron a reducir la inflación, también influyeron en la generación de desequilibrios productivos, comerciales y financieros en el país.

Ante los requerimientos de financiamiento externo para compensar los desequilibrios generados, el trabajo cuestiona la viabilidad de la política económica seguida, y termina presentando algunas posibles opciones que, como propuestas para discusión, pudieran delinear nuevas perspectivas para la conducción económica en México.

I. Antecedentes: La subvaluación monetaria y el ajuste comercial externo, 1983-1987

El año de 1982 representó el final de un limitado modelo de sustitución de importaciones, experimentado durante más de tres décadas en nuestro país. En ese año la crisis estructural del modelo se manifestó por medio de los resultados adversos de la economía destacados, entre otros, por el mal desarrollo de indicadores tan importantes como el producto interno bruto (pib), la inversión, el déficit financiero respecto al pib y la inflación.

El deterioro de estos indicadores internos de la economía, junto con el importante peso de la deuda externa y de su servicio evidenciaron, en conjunto, una problemática macroeconómica compleja, difícil de enfrentar con el esquema de acumulación creado (véase cuadro 1). Un sector industrial orientado principalmente hacia el mercado interno, desarticulado y muy dependiente del exterior se convirtió en uno de los resultados finales del esfuerzo realizado en muchos años cuestionando, por tanto, el esquema de industrialización experimentado.

Las consecuencias negativas referidas oficializaron, desde aquel año, el reordenamiento de la economía del país, teniendo como fundamento el cauce neoliberal de su implantación. Con el propósito de orientarse al mercado externo, el proceso parcial de industrialización fue desplazado. En su lugar, el fomento exportador (sustitución de exportaciones) se ubicó como punto central de la nueva conducción económica, con base en el supuesto proyectado del autofinanciamiento al que conduciría el cambio estructural (modernización productiva), para resolver la doble problemática de la fragilidad interna y de la vulnerabilidad externa. Desde entonces la economía del país ha experimentado políticas de ajuste primero, y de estabilización después, de acuerdo con los objetivos de controlar la inflación y recuperar el crecimiento, como condiciones para solventar los desequilibrios macroeconómicos.

No es propósito en este artículo desarrollar con detenimiento lo relativo a la política económica en México a partir de la crisis de 1982. Sin embargo, es necesario describir, aunque sea brevemente, algunas de sus características con el fin de establecer ciertos elementos que el estudio requiere. En este sentido, cabe destacar tres consideraciones de la política económica practicada entre 1983 y 1987. La primera, su orientación neoliberal, en la que sobresalió la menor regulación del Estado, la privatización creciente y las aperturas financiera y comercial. La segunda, el objetivo del cambio estructural con base en la reorientación productiva interna y en su vinculación con el comercio mundial mediante la exportación de manufacturas como motor de crecimiento. Y la tercera, el compromiso de asumir las obligaciones financieras provocadas por el endeudamiento externo.1

Cuadro 1
Relación de la paridad peso-dólar y la diferencia
inflacionaria México-Estados Unidos
(1978=100)

 

Índice de precios al consumo

Coeficiente que
iguala la
diferencia
inflacionaria

Tipo de cambio librea
(pesos)

Sobrevaluación
o
(subvaluación)

Año

México

Estados Unidos

Nominal

Ajustado

1988

16 147.3

178.0

90.72

2.2950

2.0593

-10.3

1989

19 327.9

186.1

103.86

2.6795

2.3576

-12.0

1990

25 112.7

197.6

127.09

2.9419

2.8849

-1.9

1991

29 832.5

204.0

146.24

3.0737

3.3196

8.0

1992

33 393.9

209.8

159.17

3.1174

3.6132

15.9

1993

36 068.5

215.3

167.53

3.1904

3.8029

19.2

1994b

38 629.4

220.5

174.20

3.4280

4.2850

25.0

a Al 31 de diciembre de cada año.
b La información incluye hasta el mes de noviembre.
Fuente: Elaborado con base en Banco de México, Indicadores económicos, varios años.

Dentro de lo anterior, la política económica se pronunció por controlar las presiones en la inflación y en el sector externo, conforme al argumento de la modernización (competitividad) productiva que contrarrestara la situación de crisis en la economía. En términos sumarios, y ante las restricciones de financiamiento foráneo por la vía del endeudamiento para 1983-1987, el manejo monetario con carácter expansivo predominó como propósito deliberado para enfrentar tanto la negociación como las obligaciones financieras con el exterior. Durante esos años, la política cambiaria se condujo por el camino de la subvaluación, frenando la importación e impulsando la exportación, sobre todo de manufacturas, de acuerdo con el intento de generar excedentes en las relaciones comerciales con el exterior que permietiera enfrentar los compromisos de la deuda externa y de sus servicios.

De acuerdo con ese propósito, el cuadro 2 presenta un método de cálculo para aproximarse al poder de compra de nuestra moneda en el mercado externo.2 Cabe señalar específicamente su contenido. No existe una metodología única para seleccionar el año base a partir del cual se pudieran hacer estimaciones sobre la paridad de nuestra moneda. Dicha metodología depende, entonces, de las características propias de cada análisis.

En este caso, conforme a los propósitos que intenta destacar el presente estudio, se ubicó como base a 1978 por ser un año que registró un equilibrio comercial externo para la economía mexicana y, adicionalmente, porque es el punto de partida del actual índice nacional de precios al consumidor (inpc) en nuestro país. A partir de él, el cuadro relaciona la divergencia inflacionaria entre las economías de México y Estados Unidos (su principal socio comercial) con el deslizamiento del tipo de cambio (tc), medido por la variación anual del valor nominal del dólar en pesos. El cociente de los inpc entre ambos países (ipc México/ipc Estados Unidos), presentado en la cuarta columna, se convierte así en el factor multiplicador para igualar el valor nominal del tc al nivel que compensa la brecha inflacionaria.

Considerando lo anterior, si se multiplica este factor por el tc del año base (0.0227 pesos por dólar) se obtendrá el valor que de acuerdo con la diferencia de precios debería tener el dólar ajustado (sexta columna) para compensar la pérdida adquisitiva del peso en cualquiera de los años analizados. Finalmente, el grado de subvaluación o sobrevaluación (última columna) dependerá, respectivamente, de si el tc nominal es mayor o menor que el ajustado.

cuadro 2
relación de la paridad peso-dólar y la diferencia
inflacionaria México-Estados Unidos
(1978=100)

Año

Índice de precios
al consumo

Coeficiente que
iguala la
diferencia
inflacionaria
México/Estados Unidos

Tipo cambio librea
(pesos)

Sobrevaluación
o
subvaluación

 

México

Estados Unidos

 

Nominal

Ajustado

 

1978

100.0

100.0

1.00

0.0227

0.0227

0.0

1979

120.0

113.3

1.06

0.0228

0.0240

5.4

1980

165.6

127.4

1.30

0.0233

0.0295

26.6

1981

213.1

138.7

1.54

0.0262

0.0350

33.6

1982

423.8

144.1

2.94

0.1493

0.0667

-55.3

1983

766.1

149.6

5.12

0.1614

0.1162

-28.0

1984

1 219.4

155.6

7.84

0.2100

0.1780

-15.2

1985

1 996.7

161.0

12.40

0.4475

0.2815

-37.1

1986

4 108.2

163.2

25.17

0.9145

0.5714

-37.5

1987

10 647.2

170.4

62.48

2.2250

1.4183

-36.3

a Al 31 de diciembre de cada año.
Fuente: Elaborado con base en Banco de México, Indicadores económicos, varios años.

De la información que presenta el cuadro destaquemos los aspectos siguientes. La inflación en México fue mayor que la de Estados Unidos. Por lo tanto, el coeficiente de los ipc subió de 5.1 a 62.5 entre 1983 y 1987, indicando la pérdida adquisitiva del peso frente al dólar. No obstante, la fuerte depreciación del tc, producto del manejo cambiario señalado, superó la creciente diferencia inflacionaria, generando la subvaluación del peso que, aproximadamente, llegó a 36.2% en 1987.

Un proceso de subvaluación puede ser buscado por más de un motivo. Si se produce con el fin de solventar compromisos de pago al exterior, la subvaluación puede propiciar movimientos monetarios especulativos adversos al comportamiento de otros indicadores. Suponemos, precisamente, que mucho de lo anterior se presentó para la economía mexicana en aquel periodo.

Una repercusión directa de esa subvaluación fue el desarrollo de las tasas de interés internas. Éstas, medidas en los Certificados de la Tesorería (Cetes) a 28 días,3 terminaron por subir en esos años. Después de la relativa estabilidad del tc en el bienio 1983-1984, el manejo monetario acumuló una depreciación del tc de 361% lo que, a su vez, obligó a incrementar las tasas de interés en un intento por evitar mayor especulación monetaria. Después del movimiento descendente que tuvieron en 1984 (-17.9%), los Cetes aumentaron casi 80% en el resto del periodo. Ambas tendencias a la alza, del tc y de las tasas de interés internas, influyeron negativamente en otros renglones importantes de la economía (cuadro 3).

Cuadro 3
Indicadores económicos seleccionados: 1982-1987
(Tasas de variación porcentual anual)
 

1982

1983

1984

1985

1986

1987

a. Precios y producción
   inpc

98.8

80.8

59.2

63.7

105.7

159.2

   pib constante

-0.6

-4.2

3.6

2.6

-3.8

1.9

   Inversióna

-39.4

0.8

12.4

0.7

-10.9

11.2

b. Monetarios y financieros
   Tipo de cambio libre (fin de periodo)b

470.5

8.1

30.1

113.6

104.4

143.3

   Tasa de interésc (Cetes 28 días)

57.9

31.2

-17.9

23.9

44.1

10.6

   Déficit financiero/pib

16.9

8.6

8.5

9.6

16.0

16.0

a Se refiere al volúmen de inversión fija bruta (1980=100).
b Variación promedio anual de las cotizaciones en pesos por dólar.
c Variación promedio anual.
Fuente: Elaborado con base en Banco de México, Indicadores económicos; fmi, Estadísticas financieras internacionales; shcp, Cuenta de la hacienda pública federal.

Las tasas de interés en ascenso y la devaluación significativa del tc mostraron la inestabilidad monetaria de esos años, afectando al mismo tiempo indicadores como los de la inversión, el producto y la inflación. Durante el periodo la tasa nula de crecimiento del pib se acompañó de un bajo nivel de inversión; mientras que, por su lado, la inflación se realimentó con el tc y con las tasas de interés, alcanzando su nivel histórico de 159.2% en el último año de aquel lapso.

La mayor inflación y las altas tasas de interés obstaculizaron el ajuste fiscal, que era otro de los objetivos pretendidos. A pesar del superávit primario obtenido desde 1983,4 el déficit financiero respecto al pib finalizó igual (16%) que en 1982; es decir, igual que en el año de la manifestación de la crisis estructural en México.

Como el crecimiento de los precios siguió presentándose, la política fiscal restrictiva no permitió alcanzar la estabilización: la inestabilidad cambiaria propició más inflación. En esta perspectiva, la inflación creciente obligó a políticas devaluatorias constantes y a incrementos de las tasas de interés, razón por la cual la inflación impidió retomar el crecimiento. Esto, por lo contrario, provocó acciones especulativas sobre el tc y las tasas de interés.5

En estas circunstancias, la fuerte devaluación del tc, las mayores tasas de interés y el déficit financiero respecto al pib generaron especulación, influyendo en la baja del producto y en mayor inflación y dificultando, por lo tanto, la consecución de la estabilidad en el crecimiento. Sin embargo, junto con lo anterior, también se presentó otro tipo de resultados. Por ejemplo, la subvaluación y la apertura permitieron frenar la importación e impulsar la exportación. Con base en los objetivos de la modernización productiva interna y de asumir los pagos al exterior, la subvaluación y la caída de la demanda interna provocada por la recesión productiva,6 actuaron, por otro lado, como condicionantes de impulso a la exportación y de freno a la importación, dando solvencia a la economía y eliminando el antecedente del déficit comercial del país.

El fomento exportador se basó en el dinamismo de las manufacturas que, como un resultado de la subvaluación, dirigieron el cambio estructural registrado en el periodo y modificaron la estructura de las exportaciones. Así las cosas, el desplazamiento del petróleo por las manufacturas como principal renglón de exportación desde 1986, se presentó como el pretendido cambio exportador de la política seguida (véase cuadro 4).

Cuadro 4
Relaciones comerciales y financieras externas
(Millones de dólares)
 

1982

1983

1984

1985

1986

1987

Exportaciones

21 320

22 312

24 196

21 664

16 031

20 656

   Petroleras

16 477

16 017

16 601

14 777

6 307

8 630

   No petroleras

4 753

6 295

7 595

6 897

9 724

12 026

   Agropecuarias

1 233

1 188

1 461

1 409

2 098

1 552

   Extractivas

502

524

539

510

510

567

   Manufacturas

3 018

4 583

5 595

4 978

7 116

9 907

Importaciones (fob)

14 437

8 551

11 254

13 212

11 432

12 223

   Bienes de consumo

1 517

614

848

1 081

846

768

   Bienes intermedios

8 418

5 740

7 833

8 966

7 632

8 825

   Bienes de capital

4 502

2 197

2 573

3 165

2 954

2 630

Balanza comercial a

6 793

13 761

12 942

8 452

4 599

8 433

Deuda externa total b

88 300

92 100

96 700

97 700

101 000

105 400

Pago por servico de la deuda

15 700

14 800

15 300

15 300

12 900

12 100

a No incluye maquiladoras.
b Valores cerrados.
Fuente: Elaborado con base en Banco de México, Indicadores económicos, varios años.

No obstante, en este aspecto cabe subrayar que mientras el valor exportado se modificó poco, el de las importaciones registró una fuerte caída. Como se puede apreciar en el cuadro 4, el valor de lo importado bajó de 24 mil millones de dólades que registró en 1981 a 12 mil como promedio anual entre 1983 y 1987, conduciendo a la economía a la contradicción aparente que combinaba el superávit comercial externo con la inexistencia del crecimiento económico.

En este contexto, el saldo positivo en balanza comercial coadyuvaría a enfrentar las obligaciones financieras externas, si bien con el costo de la contracción. Ante la especulación generada la caída de la inversión productiva significó, entre otros resultados, agrandar la herencia de las carencias productivas internas. Por su parte, los límites del financiamiento extra-fronteras fueron claros durante el periodo. Entre 1983 y 1987 la deuda externa total del país subió de 92.1 a 105.4 mil millones de dólares; mientras que el pago de su servicio acumuló poco más de 70 mil millones de dólares (véase cuadro 4). En consecuencia, la salida neta de recursos provocada sólo por este renglón fue de 57 mil millones de dólares, resultando una salida neta de recursos frescos sin la posibilidad de su uso para dinamizar la actividad económica interna.

En conclusión, aun cuando las manufacturas cobraron mayor relevancia al interior de la estructura de las exportaciones del país, la conducción económica fundamentada en el ajuste comercial externo auxiliado por la subvaluación no logró, finalmente, el control de la inflación sino que la favoreció, con el añadido de que acrecentó los desequilibrios estructurales y obstaculizó las condiciones del crecimiento económico sostenido.

II. La apertura económica y la sobrevaluación monetaria como condicionantes de la política comercial: 1988-1994

Lo apuntado hasta aquí tuvo como propósito particularizar respecto a dos de los resultados de la política económica en México para el lapso 1983-1987. Resultados que, por cierto, presentaron una relación aparentemente contradictoria entre ellos. El primero fue el paso del déficit al superávit comercial externo como condición para asumir los compromisos heredados del endeudamiento foráneo, en el marco de la reorientación del Estado, la exposición manufacturera al mercado mundial y la apertura de la economía. Y el segundo referido al nulo crecimiento del pib al lado del alza sin precedentes de la inflación. Ambos resultados mostraron la magnitud de los ajustes realizados en el frente externo mediante la política económica elegida.

Ahora bien, los deficientes comportamientos del producto y de la inflación implicaron que el objetivo de su estabilización destacara, a partir de 1988, en los propósitos de la nueva política económica, sin que esto significara modificar los matices neoliberales de la conducción. La profundización de los ajustes en las finanzas públicas, de la privatización y de las aperturas financiera y comercial en el sector externo representaron, en conjunto, lo esencial del nuevo intento por sentar las bases del crecimiento sin inflación.

En particular, la continuidad del cambio estructural destacó también con el argumento de que las exportaciones manufactureras conducirían al equilibrio comercial con el exterior, en el sentido neoliberal de restructurar (modernizar) la actividad productiva interna y hacer más efectiva (competitiva) la vocación exportadora de la economía en el ámbito internacional.

A partir de 1987, la conducción económica fundamentada en la política de pactos fue la opción elegida para abatir la inflación y recuperar el crecimiento.7 De manera especial, y sin pretender cambiar la orientación neoliberal de la etapa anterior, la política de pactos incorporó, desde su inicio, un elemento nuevo que destacaría en el propósito central de política económica para reducir inflación. Es decir, una reforma monetaria con carácter restrictivo que, a diferencia de los años anteriores, se sustentaría en la poca variación (depreciación) del tc.

En esta perspectiva, una economía abierta junto con la lenta depreciación cambiaria fue la combinación que sintetizó el significado de la política de pactos, con la estrategia principalmente dirigida a corregir el desequilibrio macroeconómico de la inflación.

Los procesos mayores de apertura y privatización, más la sujeción del tc, parecían presentarse, no obstante, en condiciones poco alentadoras para la economía del país. Después de los ajustes de la etapa anterior las secuelas de la liberalización económica y de la política monetaria aplicada, proyectadas en la aparente contradicción de superávit comercial externo sin crecimiento interno, heredaron una cuestionable capacidad productiva y una falta importante de recursos para su financiamiento. Todo lo anterior como resultado de subordinar a la opción de negociar el destino del excedente al cumplimiento de los compromisos financieros externos.

La situación lamentable del aparato productivo interno y la orientación de la nueva política cambiaria expusieron a la economía a la posibilidad de presentar déficit comerciales crecientes. Para 1988-1994 las principales modalidades de la política comercial (liberalización y sobrevaluación) reforzaron el supuesto referido.

La desprotección comercial tuvo el propósito de hacer más competitiva a nuestra economía en el comercio mundial, con la ayuda de la inversión extranjera (ie). En este sentido el proceso de apertura, oficializado con la incorporación de México al gatt, se intensificó desde 1988 al apoyarse en el mayor uso de los bajos controles cuantitativos (aranceles) y en la evidente cancelación de los permisos a la importación. Y así sucedió. Para fines de 1987 el número de tasas arancelarias se redujo de 16 a 5 niveles, que iban desde la exención hasta la de 20% como tasa máxima, conduciendo a una disminución de la tasa promedio ad valorem de protección arancelaria de 16.4 en 1982 a 11.5% para el primer semestre de 1994. Finalmente, la disminución de las restricciones cuantitativas al comercio exterior presentó la práctica desaparición de los permisos previos de importación con menos de 2% de fracciones arancelarias sujetas a control de un total aproximado de 8 mil, concluyendo de esta manera el programa de apertura a la importación.

El esquema de apertura se complementó con otras medidas que, como la desregulación a la ie, se presentaron en el periodo, pretendiendo hacer competitiva a la economía nacional en el contexto de la globalización de la economía mundial.

En la práctica, sin embargo, dicho esquema de apertura se tradujo en la desprotección de la débil industria del país ante su exposición a la competencia externa. La baja competitividad y las carencias productivas internas se fueron manifestando mediante la aparición primero, y el crecimiento después, de los déficit comerciales con el exterior. Al mismo tiempo se cuestionaba la premisa de que la liberalización comercial fomentaría, por sí misma, la modernización productiva, al suministrar importaciones en mejores condiciones para promover la eficiencia y la orientación exportadora del sector industrial, así como para resolver los problemas de crecimiento y de las relaciones con el exterior. La orientación monetaria del periodo tuvo mucho que ver con este último aspecto.

III. Algunos resultados de la apertura y de la conducción cambiaria

Con el propósito principal de controlar la inflación, la política cambiaria fue conducida por el camino de la sobrevaluación de nuestra moneda, terminando por repercutir adversamente en los términos de intercambio del país con el exterior. Nuevamente presentamos la información que aproxima la capacidad de compra de nuestra moneda en el comercio internacional. El cuadro 1 incorpora el cociente de los ipc de México y Estados Unidos. Como la inflación en México aún fue mayor que en los Estados Unidos, el coeficiente de los índices de precios entre ambos países pasó de 62.5 en 1987 a 174.2 en 1994, indicando la caída de la capacidad de compra del peso ante el dólar.

A diferencia del periodo anterior, esta caída en la capacidad de compra del peso no se compensó con fuertes depreciaciones del tc. Entre 1987 y noviembre de 1994 no se decidió una variación significativa del tc (cuadro 5). Por tal motivo no se creó un mecanismo que compensara la brecha inflacionaria entre estos países, generándose la sobrevaluación del peso. En otros términos, como la depreciación del tc fue menor a la diferencia de precios entre estos dos países, el nivel de subvaluación apuntado para 1987 (36.3%) disminuyó hasta desaparecer en 1991 y transformarse en una sobrevaluación creciente que llegó, aproximadamente, a 25% en 1994.8 Este porcentaje representó el atraso relativo del tc nominal (3.4280) ante el ajustado (4.2850) para ese año (cuadro 1).

Cuadro 5
Indicadores económicos seleccionados
(Tasas de variación anual)
 

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

a. Precios y producción          
   inpc

51.7

19.7

29.9

18.8

11.9

8.0

7.1

   pib constante

1.2

3.3

4.4

3.6

2.8

0.4

3.5

   Inversióna

5.6

6.2

12.2

10.8

8.9

-4.0

9.9

b. Monetarios y financieros

 

 

 

 

 

Tipo de cambio libreb
(fin de periodo)

3.2

16.8

9.8

4.5

1.4

2.3

10.8

Tasa de interésc
(Cetes a 28 días)

-27.9

-34.9

-22.8

-44.5

-18.7

-4.4

-5.9

Déficit financiero/pib

12.5

5.6

3.9

-2.0

-3.4

-3.4

-0.4

a Se refiere a la inversión fija bruta.
b Variación promedio anual de las cotizaciones en pesos por dólar. Para 1994 la información incluye hasta el mes de noviembre.
c Variación promedio anual.
Fuente: Elaborado con base en Banco de México, Indicadores económicos; fmi, Estadísticas financieras internacionales; shcp, Cuenta de la hacienda pública federal.

La sobrevaluación monetaria más la desprotección comercial se convirtieron en desafíos insalvables ante la competencia externa. Así, el riesgo de la falta de competitividad internacional podía conducir a déficit comerciales, en caso de que la capacidad de exportación se rezagara con respecto a la de importación. En el caso de México eso fue lo que sucedió. Varios de los resultados de la actividad económica tuvieron como punto de referencia la orientación monetaria. Para los últimos años del periodo, podríamos señalar que ésta se convirtió, ciertamente, en un mecanismo antinflacionario pero que, al mismo tiempo, debilitó la capacidad de compra del peso ante el dólar. Consecuencia de lo anterior fue la combinación de sobrevaluación y el déficit comercial que, como tendencia, se presentó como uno de los resultados más claros de la conducción económica del país en aquel periodo.

IV. Efectos de la política comercial en los indicadores internos

Aparte de lo logrado en apertura económica y en la exportación de manufacturas que coadyuvaron a los superávit comerciales con el exterior, los problemas del crecimiento y de la inflación mostraron la otra cara de la política de ajuste creada en la etapa anterior. A partir de 1988, la sobrevaluación y el mayor uso de la apertura fueron los condicionantes principales de una política comercial que tenía como estrategia contrarrestar esos problemas heredados de la etapa anterior.

Igual que en el periodo 1982-1987, la política de pactos continuó con una orientación neoliberal. Apertura de la economía, privatización, exportación de manufacturas y, además, entrada en ascenso de inversión extranjera directa (ied) formaron elementos de la estrategia elaborada. Lo que ahora se presenta se orienta hacia algunas partes del fenómeno.

Como la principal variante en la conducción de la política económica fue la desaceleración del deslizamiento del tc, entre 1988 y noviembre de 1994 la depreciación del peso ante el dólar fue de 48.9%. Esto es, una devaluación promedio anual de 7% que se mantuvo por debajo de la brecha inflacionaria entre México y Estados Unidos.

A diferencia del periodo anterior, el carácter de la política cambiaria posibilitó la reducción de las tasas de interés internas. Entre 1988 y 1994 su reducción promedio anual fue de 23% (cuadro 5). Importa destacar, no obstante, que lo anterior no significa afirmar, como más adelante se detalla, que la disminución de la tasa de interés haya reactivado la producción interna para evitar la recesión de la economía.

Por su parte, la política fiscal también fue influida por las nuevas modalidades monetarias y crediticias. La práctica fijación del tc y el descenso de las tasas de interés auxiliaron al gobierno para cumplir con el saneamiento fiscal anunciado.9 El déficit financiero con respecto al pib cayó de 16% en 1987 hasta convertirse en superávit entre 1991 y 1994, uniéndose al superávit primario en relación con el pib, logrado desde 1983.10 Fue así como la mejoría pública en materia fiscal se difundió como uno más de los objetivos perseguidos y alcanzados por la política de pactos. Ambas restricciones, monetaria y fiscal, influyeron, a su vez, en el comportamiento de otros indicadores de la economía. Conforme a los objetivos del trabajo, cabe hacer su presentación mediante dos subperiodos: de 1988 a 1990 y de 1991 a 1994.

Con niveles inferiores de devaluación, tasas de interés y déficit público, la inflación se contrajo de manera importante: de su nivel histórico de 159.2% en 1987, ésta llegó a sólo 7.1% en 1994, difundiéndose también como otro de los objetivos logrados mediante la política de pactos.

No obstante, la orientación de dicha política de pactos incidió adversamente en otros indicadores. Por una parte, la inversión cayó también desde 1991 hasta tener un movimiento negativo en 1993. Los movimientos de la inversión y del producto fueron de la mano. En particular, si bien es cierto que el crecimiento del pib se convirtió en otro de los logros difundidos, al pasar de 1.2 a 4.4% entre 1988 y 1990; sin embargo, y coincidiendo también con la sobrevaluación desde 1991, sus ritmos de crecimiento se desaceleraron mostrando su etapa recesiva, que llegó hasta 1993, cuando registró una variación de sólo 0.4%. Por varias razones, el año de 1994 tuvo una diversidad de interpretaciones en cuanto al aparente reinicio en la dinámica de la inversión y del producto sin que se manifestara obviamente en el mejoramiento de la actividad productiva interna. La caída espectacular del pib en 1995 (casi del 7%) es sólo una muestra, aunque importante desde luego, de lo señalado.

En condiciones de gran especulación monetaria, a pesar del descenso de las tasas de interés, éstas no llegaron al nivel que motivara a la inversión orientada a la producción. Por lo contrario, con altas tasas de interés, las actividades productivas del país se desarrollaron en un ambiente deprimido durante los últimos años del periodo presionando, adicionalmente, sobre la eficiencia y la competitividad de la economía.

En términos más sencillos, el abatimiento de la inflación se gestó al lado de los movimientos inciertos del producto y de la inversión, manifestando los obstáculos que la política comercial proyectó al aparato productivo y al bienestar social. En este contexto, la combinación de inflación a la baja con recesión productiva se ubicó como otro de los resultados de la lógica incorporada a la política de pactos. Resultado que, por cierto y a diferencia de los anteriormente señalados, fue poco difundido.

V. La política comercial y el sector externo

Con los antecedentes de la crisis de 1982 y del ajuste productivo de 1983-1987, la política comercial, definida principalmente por la apertura y la sobrevaluación, repercutió en la actividad productiva interna hasta proyectarse en las esferas comercial y financiera de México con el exterior. El aparato productivo interno estuvo lejos de mostrarse competitivo en el mercado externo. Con la aplicación del programa de estabilización, que prolongó los costos económico y social de la crisis, se logró reducir la inflación gracias, principalmente, al control del tc y a la contención de factores inerciales de inflación. Pero, por otra parte, los proclamados éxitos de la política económica en inflación y en manejo fiscal, terminaron por no tener su réplica correspondiente en términos del crecimiento económico. En este sentido, los déficit externos provocados por la aplicación de la política monetaria restrictiva resaltaron la vieja característica estructural de la producción interna: el ascenso de las importaciones con mayor tendencia a los ritmos de la producción y de la exportación del país.11 Así, los superávit comerciales de la etapa anterior se convirtieron en déficit crecientes.

La mayor apertura pretendió la modernización y la competitividad de la economía para fomentar la exportación y resolver las necesidades de importación, con fuentes propias de financiamiento. La continuidad del cambio estructural, encabezado por la producción manufacturera para exportación, sería, en esta perspectiva, un elemento clave en la búsqueda de un aparato productivo autofinanciable en sus relaciones comerciales con el exterior. Sin embargo, los resultados y tendencias que mostró la economía nacional no llegaron a los propósitos planteados (cuadro 6).

Aun aceptando que una política comercial basada en la apertura supone incrementar importaciones en sus primeras etapas, para posteriormente obtener ritmos mayores de crecimiento respaldados por una política industrial integradora, en el caso de México –con fuertes carencias estructurales y sin una política industrial definida– la necesidad de importación fue de tal magnitud que sus consecuencias se reflejaron en los altos déficit comerciales externos. Entre 1988 y 1994 las importaciones tuvieron un crecimiento que las exportaciones no pudieron compensar.

A pesar de lo anterior, la continuidad del cambio estructural se difundió como otro “éxito” de las relaciones comerciales de México con el exterior. Iniciado en el periodo anterior, el cambio estructural se presentó mediante el predominio creciente de las manufacturas dentro de la estructura de las exportaciones totales del país.

No obstante, alguna aclaración cabe destacar en este aspecto. El crecimiento de las exportaciones fue menor al de las importaciones. Entre 1988 y 1994 las primeras crecieron 68% (de 20 565 a 34 613 millones de dólares) con una tasa promedio anual de 9.2%, mientras que las segundas lo hicieron en 212% (de 18 898 a 58 900 millones de dólares) con una tasa promedio anual de 21.3%. Resultado lógico de lo anterior fue el regreso a los déficit en las relaciones comerciales con el exterior. Interesa subrayar que no sólo los déficit aparecieron pronto en el periodo (1989), sino que éstos se profundizaron desde 1991 y hasta el final del periodo como otro resultado de la sobrevaluación. De un déficit de 4 140 millones de dólares en 1990, su valor llegó a 11 330 en 1991, y a 24 287 millones de dólares en 1994. Sólo entre 1992 y 1994 el desequilibrio en la balanza comercial promedió más de 21 mil millones de dólares anuales.

Un poco más detenidamente: ante el comportamiento errático del valor de las ventas petroleras al mercado externo, las manufacturas presentaron una tasa promedio anual de crecimiento de 12.7%, convirtiéndose no sólo en el renglón principal sino también en el más dinámico de las exportaciones nacionales. Su dinamismo, empero, fue superado por el correspondiente a las importaciones (21.3%), y por cada uno de sus renglones; es decir, el de bienes de consumo (32.9%), el de bienes intermedios (19%) y el de bienes de capital (23%).

Cuadro 6
Relaciones comerciales externas
a
(Millones de dólares)
 

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

Exportaciones

20 565

22 842

26 950

26 854

27 516

30 033

34 613

  Petroleras

6 711

7 876

10 104

8 166

8 307

7 418

7 445

  No petroleras

13 854

14 966

16 846

18 688

19 209

22 615

27 168

  Agropecuarias

1 670

1 754

2 162

2 372

2 112

2 504

2 678

  Extractivas

660

605

617

547

356

278

357

  Manufactureras

11 524

12 607

14 067

15 769

16 741

19 833

24 133

Importaciones (fob)

18 898

25 438

31 090

38 184

48 193

48 923

58 900

  Bienes de consumo

1 921

3 498

5 059

5 834

7 744

7 842

9 510

  Bienes intermedios

12 950

17 171

19 211

23 762

28 893

30 025

36 068

  Bienes de capital

4 027

4 769

6 820

8 588

11 556

11 056

13 322

Balanza comercial

1 667

-2 596

-4 140

-11 330

-20 677

-18 890

-24 287

a No incluye maquiladoras.
Fuente: Elaborado con base en Banco de México, Indicadores económicos, varios años.

Estos resultados explicaban en buena medida el déficit de balanza comercial desde un ángulo diferente al planteado en el párrafo anterior: los requerimientos del cambio estructural encabezados por las manufacturas fueron superiores a la capacidad de exportación de la economía alejándose, por tanto, las posibilidades de autofinanciamiento y cuestionado, al mismo tiempo, el cambio estructural alcanzado por medio de la política comercial seguida.

En relación con esto último, dos consideraciones más podemos destacar a partir de la sobrevaluación y de la apertura. Primero, para 1991-1994 no sólo el crecimiento promedio anual de las exportaciones (6.6%) se rezagó mucho con respecto a su promedio de todo el periodo (12.7%); además, el valor de las exportaciones creció menos (28.9%) que el de las importaciones (54.3%) en los mismos años. Segundo, dentro de la estructura de las importaciones sobresale el comportamiento de los bienes de consumo. De 6.3% en 1987, su participación llegó a 16.1% en 1994; ejemplificando que, de acuerdo con lo apuntado, la economía se expuso al exterior más como compradora que como vendedora.

Todo en conjunto, insistimos, forma parte de la explicación de la aparición y crecimiento del déficit de la balanza comercial. A los problemas estructurales de la economía, que plantean la menor competitividad productiva interna frente a la competencia externa, se le sumaron los procesos de apertura (desprotección) y sobrevaluación, conduciendo al sesgo antiexportador (por ejemplo, mediante las menores tasas de crecimiento de la exportación de manufacturas), ante el impulso de todo tipo de importación (incluyendo, por ejemplo, aquellos que poca o ninguna relación tienen con el sector productivo de la economía).

Asimismo, la modalidad de la composición de las exportaciones manufactureras no mostró la competitividad del cambio estructural proyectado, ni mucho menos la presencia de una política industrial integradora. El crecimiento de la exportación se basó, más bien, en la existencia de un grupo de ramas y empresas que conformaron, desde entonces y a la fecha, la mayor parte del sector manufacturero exportador, y donde las transformaciones productivas y el mejoramiento tecnológico sí se presentaron.12 El resto de las ramas y empresas quedaba marginado del proceso transformador.

Debido a que buena parte de las exportaciones no petroleras se centra en un pequeño núcleo de empresas y productos, frecuentemente de capital externo, su efecto expansivo en el resto de la planta productiva ha sido limitado. Ellas han representado el cambio estructural inducido y las innovaciones tecnológicas para que, por medio de ellas, la economía mexicana se inserte en las relaciones comerciales con el exterior. Las ramas automotriz, química, alimentaria, del cemento y las maquiladoras son ejemplos de lo anterior.13

Como es bien conocido, la decisión de devaluar no se postergó sino que se descartó durante todo el periodo. Por lo tanto, el financiamiento exigido por los desequilibrios externos se orientó, una vez más, al exterior pero ahora bajo la modalidad de la desregulación financiera. Con la política de pactos, la entrada de mayor ie a la economía compensó, aunque temporalmente, dichos desequilibrios y posibilitó la continuación de la política de sobrevaluación en la que descansó el control de la inflación, sin requerir el uso de reservas internacionales.14

La política económica, entonces, llevó a los déficit comerciales, y la ie llegó en los volúmenes necesarios para compensar los déficit, heredando tanto la crisis del modelo como la decisión obligada de devaluar para el siguiente periodo. Finalmente, el fenómeno especulativo de la ie destacó no sólo por su cuantía sino también por la rápida diversificación de su composición.15 En consecuencia, las políticas de apertura y desregulación que buscaban la cooperación de la ie para la modernización productiva interna no cristalizaron. Las expectativas de altos premios financieros atrajeron ie pero no ied. Por lo menos no en cuanto a los montos prometidos de inversión para producir bienes y servicios, que generaran empleo. La disponibilidad suficiente de recursos externos hizo posible financiar más importaciones, pero sin el uso o la ampliación de la capacidad productiva interna que se tradujera en crecimiento económico.

Por lo tanto, con altas tasas de interés, con sobrevaluación y con aperturas financiera y comercial, el país resultó atractivo no para la inversión productiva sino para la especulativa. La recesión productiva interna y la ie no productiva fueron, entre otros resultados ya referidos, manifestaciones finales de la política comercial seguida. Resultados ambos –recesión productiva y especulación monetaria– que no han podido ser contrarrestados a pesar de la fuerte depreciación del tc que, iniciada en diciembre de 1994, condujo de la sobrevaluación a la subvaluación de nuestra moneda.

Comentarios finales y perspectivas

La crisis de 1982 marcó la reorientación de la conducción económica en México, con el objetivo productivo del cambio estructural sustentado en la competitividad de la economía nacional en la internacional. En términos de análisis, el objetivo anterior lo podríamos visualizar por medio de tres etapas. En la primera, la condicionalidad de cumplir con las obligaciones financieras externas ubicó la política cambiaria de subvaluación como elemento significativo de la conducción para acceder a los excedentes comerciales externos; pero, por otra parte, repercutiendo adversamente en el comportamiento de indicadores tan importantes como la inversión y el producto.

Aun cuando el avance en el cambio estructural pretendido se manifestó en el mayor peso de las manufacturas en la estructura de las exportaciones del país, la especulación generada junto a la carencia de recursos para la producción agravaron la problemática estructural interna y, con ella, sus posibilidades competitivas en el comercio mundial.

Entre 1988 y 1994 la conducción económica se basó en la llamada política de pactos. Dentro de ella, la continuidad del cambio estructural (modernidad productiva) destacó al aumentar la presencia de las manufacturas en las exportaciones del país. No obstante, una economía cada vez más expuesta al exterior se combinó con la reforma monetaria del periodo, que pasó de la subvaluación a la sobrevaluación de nuestra moneda, traduciéndose en un elemento de desprotección para la frágil estructura productiva interna.

La apertura y la sobrevaluación se convirtieron en actores destacados de la política comercial de aquellos años, afectando el comportamiento de otros indicadores relevantes y conduciendo, en gran medida, tanto a las deficiencias productivas y a la debilidad competitiva, como a los déficit comerciales y financieros extrafronteras. En particular, la sobrevaluación, aunque contribuyó a bajar la inflación, se convirtió también en un costo adicional para la competencia de la producción interna. Al no modificarse la política comercial de apertura y sobrevaluación los desequilibrios comerciales externos evidenciaron, claramente desde 1991, la falta de una política industrial que motivara la competitividad y el cambio tecnológico. Apertura y sobrevaluación propiciaron, además, los rompimientos de algunos procesos (cadenas) de la producción interna y llevaron, precisamente, a la necesidad creciente de importaciones.

El crecimiento de las exportaciones se rezagó con respecto al de las importaciones. Los déficit externos mostraron la parcialidad del cambio estructural inducido, y la compensación a estos desequilibrios comerciales llegó, nuevamente, del exterior vía ie. Sin embargo, con la política de pactos, la ie se desvió de lo productivo a lo especulativo, obstaculizando la pretendida modernización productiva interna apoyada en ie.

El manejo monetario coadyuvó a abatir la inflación, pero frenó la dinámica del crecimiento, afectando la balanza comercial y su financiamiento. Por supuesto, el problema referido no era sencillo como para suponer que, en una economía como la mexicana, se resolvería con el mecanismo aislado de la devaluación tardía. Éste, aunque importante, debería formar parte de una opción más completa orientada a la corrección de los desequilibrios productivos, comerciales y financieros.

Los desequilibrios señalados muestran las causas estructurales de la nueva crisis de nuestra economía, agravadas por la política económica vigente que ha obstaculizado retomar el crecimiento, y con él la mejoría en las relaciones comerciales y financieras con el exterior. Los magros resultados de periodos anteriores plantean, una vez más, los desafíos de la modernización efectiva y de la inserción favorable al comercio internacional.

En esta perspectiva suponemos que la sola devaluación no podrá implicar el regreso al crecimiento interno. La economía del país ha registrado muchos años de carencias productivas que han resultado en una importación en ascenso y en graves límites financieros. En este sentido, la conducción económica debería ser más complementaria. El nuevo financiamiento (endeudamiento) de la economía proveniente del exterior, debería relacionarse (comprometerse) con el aparato productivo interno, en complemento con una verdadera política industrial del país.

Sin pretender plantear un análisis detenido al respecto, interesa concluir con lo siguiente. Por supuesto, los elementos que habría que considerar son varios y diversos. Entre ellos destacaría una nueva relación con el Estado como agente regulador y con el capital ubicado en la producción, con el propósito de reorientar las actividades productivas estratégicas de la economía, considerando la globalización económica mundial.

Todo lo anterior circunscrito a una política industrial (hasta ahora inexistente) que, por un lado, motive inversión productiva y restrinja especulación, apoyando los cambios sectoriales que el país requiere para resolver su heterogeneidad interna, y que, por el otro lado, contrarreste las características estructurales de la deformación exportadora y del sesgo importador presentes en buena parte de la historia económica del país, apoyando el tránsito de un proceso industrial orientado hacia la importación, a otro de mayor incidencia hacia la exportación.

20 de junio, 1996

Referencias bibliográficas

NOTAS

  1. José Flores, “Condicionantes y resultados de la exportación de manufacturas en México: 1988-1994”, México, uam-Xochimilco, mimeografiado, 1995.
  2. El artículo de H. Ortiz, “La brecha inflacionaria con eu, parámetro de valor del peso” (Excélsior, 12 de abril de 1994), nos auxilió mucho al ofrecernos varias sugerencias al respecto.
  3. Como el mercado de dinero en México presenta gran tendencia al corto plazo, estos instrumentos (Cetes) regulan parte importante de dicho mercado.
  4. Información de Banco de México, Indicadores económicos, varios años.
  5. En este aspecto puede consultarse A. Huerta, La política neoliberal de estabilización económica en México. Límites y alternativas, México, Diana, 1994, en particular el capítulo I.
  6. Para estos puntos en particular véase, entre otros, a E. Loria y L. Carbajal (1993), “El efecto de las políticas cambiaria y salarial sobre las exportaciones manufactureras en México”, Investigación económica, núm. 204, México, fe-unam, abril-junio.
  7. Para un análisis más detenido véase, entre otros, a J. Flores, “Restricciones de las políticas de estabilización en México”, Argumentos, núm. 20, México, uam-Xochimilco, septiembre de 1994.
  8. Como quedó indicado, podemos encontrar otros métodos de cálculo para el punto referido. J. Castaingts, por ejemplo, en su interesante artículo “México: Las turbulencias de una economía casino” (Excelsior, 23 de abril de 1994), acepta el método aquí desarrollado pero agrega, sintéticamente, que sería recomendable tener en mente que el Banco de México hace un ajuste anual hacia la baja de la tasa de inflación en nuestro país de aproximadamente 1%. Habría que retomar este elemento para acercarse más a la capacidad adquisitiva real de nuestra moneda. En tal sentido, un cálculo que incorporara esta sugerencia indicaría que el peso llegó a un nivel de sobrevaluación de 35% para 1994, también en términos aproximados.
  9. Véase, por ejemplo, a A. Huerta, La política neoliberal de estabilización...., op. cit. Como otros autores, Huerta plantea que el mejoramiento fiscal no se delineó sobre bases sólidas hacia futuro, en virtud de que todo movimiento especulativo que repercutiera tanto en el aumento de las tasas de interés como en el deslizamiento del tc influiría negativamente en el aspecto fiscal, dificultando, al mismo tiempo, la posibilidad financiera del Estado para hacer frente a sus obligaciones de pago. La menor existencia de activos y las dificultades para acceder al financiamiento foráneo no podrían funcionar como opciones sólidas ante dichas exigencias de pago.
  10. No sólo la caída de las tasas de interés internas mejoraron el aspecto fiscal. Desde 1983 la restructuración del gasto público apoyado en la renegociación de la deuda externa, junto con los recursos extraordinarios recibidos por el Estado vía reformas tributarias y venta de empresas de su propiedad, fueron también factores destacados en el logro de los superávit fiscales.
  11. La tendencia de los desequilibrios macroeconómicos del periodo pueden apreciarse en varios análisis realizados. Uno de ellos es el de A. Guillén, “Las dificultades de la actual estrategia de desarrollo”, Problemas del desarrollo, México, iie-unam, julio-septiembre, 1993, en particular las páginas 15 y 16.
  12. En relación con este punto podrían dirigirse análisis futuros. Mientras tanto, adelantemos alguna información basada en un estudio en el que participaron el Banco de México y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en los términos siguientes (La Jornada, 17 de octubre de 1994). Poco más de 60% de las ventas externas no petroleras del país ha sido dirigida sólo por un pequeño grupo representado por 36 empresas. Dentro de ellas seis pertenecen a la rama automotriz, venden más de la mitad de las exportaciones no petroleras y acaparan un valor mayor al exportado por la principal empresa exportadora del país (Pemex).
  13. Véase, por ejemplo, a F. Novelo y J. Flores, El tlc de Norteamérica y la persistente incertidumbre, México, uam-Xochimilco, Libros de Texto, 1993, en particular las páginas 69-76.
  14. Con base en la información de Banco de México, se podría señalar que, a pesar de los déficit comerciales del periodo, las reservas internacionales del país llegaron a 30 mil millones de dólares en el mes de febrero de 1994. A partir de entonces, y por los motivos que propiciaron un año muy conflictivo y sumamente especulativo, el monto de estas reservas disminuyó drásticamente.
  15. Según información del Banco de México, con el año de 1993 terminó la fase más representativa en ambos aspectos del fenómeno. Algunas de sus características importantes se presentaron en el siguiente sentido: si bien es cierto que hasta 1989 sólo entró al país ie directa, a partir de 1991 –con la mayor apertura de la economía, la sobrevaluación, los desequilibrios comerciales y la no modificación de la política económica en el país– la ie se dirigió cada vez más a los mercados accionario y de dinero en su modalidad de ie indirecta. Así, para 1993, del total de ie que ingresó al país (33 332 millones de dólares) sólo el 15% (4 901) fue directa, el restante 85% (28 431 millones de dólares) fue indirecta. Dentro de ésta última, la que se dirigió al mercado de dinero representó poco más de 60% (17 715 millones de dólares), destacando de esta manera los principales mecanismos de financiamiento de la economía.


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