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Crecimiento económico y desarrollo de la seguridad social en Brasil y México
Víctor M. Soria
Profesor-investigador del Departamento de Economía, Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa


Introducción

En este trabajo nos ocuparemos de analizar la génesis y el desarrollo de la seguridad social en Brasil y México, países cuyos sistemas atraviesan en la actualidad por una profunda crisis financiera e institucional. En las secciones I y II se analiza la emergencia y el desarrollo de la seguridad social en Brasil y México a la luz de los modelos de crecimiento económico, mientras que en la sección III se efectúa un recuento de las diferencias y similitudes más sobresalientes de los sistemas de seguridad social en ambas naciones. Antes de pasar al estudio de la seguridad social en dichos países veamos algunas reflexiones teóricas respecto al desempeño del Estado benefactor periférico, del que la seguridad social forma parte, así como su vinculación con la regulación económica y política de la fuerza de trabajo.

Se puede afirmar que la política social en el mundo capitalista nació tanto de la necesidad de mitigar el empobrecimiento de los trabajadores –en vista de los peligros que esto representaba para la expansión del capital– como de la creciente presión de los trabajadores organizados para mejorar su nivel de vida. Después de la segunda Guerra Mundial el gasto social fue utilizado por los gobiernos como una palanca para incorporar a los trabajadores a un consumo masivo, en apoyo de la acumulación de capital; sin embargo, esto no ha significado una tendencia del Estado a superar la explotación capitalista ni la pobreza concomitante, sino más bien hacia la conservación y la regulación de éstas.

En otro análisis, el desempeño del llamado Estado benefactor (eb), por medio de la política social que lo conforma, es lograr la transformación duradera de los trabajadores no asalariados en asalariados. En condiciones capitalistas modernas, es preciso un marco de apoyo de instituciones no mercantilizadas para hacer viable un sistema económico que utiliza la fuerza de trabajo como si fuera una mercancía (Claus Offe, 1990).

Si hacemos abstracción, se podría afirmar que la función más decisiva de las políticas de bienestar en el largo plazo es regular el proceso de proletarización. Después, dichas políticas tienden a contribuir a regular la relación salarial vigente, ya que por una parte apoyan la reproducción eficaz de la fuerza de trabajo mediante la provisión de un “salario social” y, por la otra, ayudan a establecer un ambiente de productividad y desactivación del conflicto social proclive a la acumulación de capital.

En otras palabras, el gasto en bienestar social tiende a sentar una parte de las bases políticas de la acumulación de capital al facilitar la reproducción de la fuerza de trabajo, la disminución del conflicto social y la legitimación del Estado benefactor (Théret, 1992). No obstante, para que el gasto público pueda sentar dichas bases duraderamente, debe acompañarse de medidas que fortalezcan el ejercicio democrático de la ciudadanía y de la integración social (Marques-Pereira, 1993). Tales bases, sin embargo, son cuestionadas por las grandes crisis económicas y sociales que atraviesan el desarrollo capitalista, por lo que con ellas el bienestar tiende a disminuir, lo mismo que la legitimidad del Estado.

Ahora bien, en países subdesarrollados como Brasil y México, la naturaleza clasista del Estado deriva de su inserción en la economía mundialmente constituida, lo cual condiciona sus funciones, mismas que se encuentran más centradas en facilitar la producción y la reproducción del capital en lo internacional, que en la reproducción de la fuerza de trabajo interna (Mathias y Salama, 1986). En este contexto, respecto a dichos países, no es apropiado hablar de la existencia de un Estado benefactor en vista de su debilidad para apoyar la reproducción de la fuerza de trabajo en términos de cobertura mundial y homogénea. Cuando mucho se podría hablar de un Estado benefactor “periférico”, ya que está restringido generalmente a la cobertura de los trabajadores del sector formal. No obstante, aunque no ha logrado la cobertura general de la población, ni un nivel homogéneo de servicios sociales como en los países desarrollados, sí ha respondido a un patrón de reproducción de corte “fordista-periférico” y al establecimiento de una norma de consumo masivo, aunque restringido a las clases medias y altas.

La naturaleza excluyente del Estado benefactor periférico en Brasil y en México ha redundado en una política dual de protección social: por una parte el establecimiento y la expansión acelerada, pero insuficiente, de la seguridad social vinculada con los sectores formales y, por la otra, el mantenimiento de una política de asistencia social, que está mayormente ligada con los sectores informales y con la regulación de la extrema pobreza. Aunque en el Brasil ha avanzado más la cobertura de la seguridad social que en México, la pobreza constituye una característica persistente de ambos países, agudizada por las políticas de ajuste de corte neoliberal que se han aplicado desde hace más de una década.

Si bien la Revolución Mexicana permitió conformar un Estado fuerte, con un compromiso constitucional de desarrollo social y gran legitimidad, no se puede negar que sus características burocrático-corporativas han producido la preservación de un régimen político autoritario, que a partir de la crisis estructural que se inició en los años setenta ha sido incapaz de sentar las bases políticas, entre ellas las provenientes de la protección social, que permitan preservar duraderamente el régimen de acumulación, y por lo menos mantener el bienestar de la población.

En el caso de Brasil, el Estado ha tenido menor cohesión y legitimidad que en México, pero paradójicamente ha sido más capaz de establecer un tejido industrial mejor integrado y menos vulnerable a la restricción externa. La falta de consenso social manifiesto a principios de los años sesenta favoreció una salida militar autoritaria, cuyas formas institucionales todavía obstaculizan la adecuación social y económica hacia los desafíos del mundo actual, así como el acceso a una distribución más equitativa del producto social. El desarrollo de la protección social brasileña pudo haber sido más rápido, a no ser por la depredación de los fondos de la seguridad social que en parte fueron destinados para construir infraestructura y para apuntalar el proceso de acumulación. Sin embargo, los movimientos sociales han sido más activos que en México en pro de una mayor protección social, en particular en los servicios médicos.

Con ciertos desfases en el tiempo, tanto en Brasil como en México el desarrollo capitalista ha pasado por tres modelos de crecimiento en el periodo que va desde 1870 a 1994. El modelo “primario exportador” comenzó en Brasil en 1870 y, una década después, en México, dando paso, a raíz de los efectos de la Gran Depresión de los años treinta, a un modelo cuyo motor de crecimiento se centró en la “industrialización por sustitución de importaciones volcado al mercado interno”, el cual se agotó en Brasil hacia 1964, y en México se trató de reactivar por medio de la exportación petrolera en la segunda mitad de los años setenta. Con la toma del poder militar brasileño en 1964, se trató de sobrepasar la vulnerabilidad externa por medio de un modelo de crecimiento “desde dentro”, sin equidad, el cual hasta la fecha no se ha consolidado. En México, la crisis financiera de 1982 constituyó un parteaguas en cuanto a un nuevo modelo de crecimiento, el cual se orientó hacia afuera con el hincapié en la exportación de manufacturas, también excluyente e inequitativo.

La protección social tuvo su origen en los dos países que nos ocupan, en la transición del crecimiento primario-exportador al crecimiento económico hacia adentro, es decir el paso a la industrialización, cuya modalidad fue la de sustitución de importaciones acompañada de una gran protección contra la competencia externa. Así, el seguro social se consolidó con la industrialización, y se orientó hacia la protección de los obreros y de los empleados públicos en zonas urbanas, mientras que la asistencia social se ocupó de paliar los problemas más urgentes de la población rural y de las capas marginadas urbanas. Ahora veremos, a grandes rasgos, la trayectoria de la regulación de la relación salarial y el desarrollo de la protección social en cada uno de los dos países.

I. Crecimiento económico y evolución de la seguridad social en Brasil

1. Emergencia y desarrollo de las instituciones de seguridad social brasileñas

La génesis de la moderna protección social brasileña tuvo lugar en la última década de la etapa de crecimiento hacia afuera “primario-exportadora”, todavía con el dominio de la oligarquía agraria y en tránsito hacia la industrialización del país. Es en este contexto cuando surgen, en los inicios de los años veinte las cajas de jubilaciones y pensiones (cjp) como instituciones privadas en las cuales el Estado no intervenía directamente. El modelo de seguro social de esos años se puede caracterizar como “comprensivo y pródigo en beneficios y con una gestión privada” (Araujo y Fleury, 1986, p. 23). Los empleados de la cjp del ferrocarril, por ejemplo, tenían derecho a socorro médico, a medicamentos, a jubilación y a pensión para sus herederos en caso de muerte.

La industrialización avanzó firmemente en los años treinta apoyada por el Estado, entronizando el modelo de crecimiento hacia adentro y empujando la expansión del trabajo asalariado. En esa época el Estado toma el “populismo” como un modo de regulación política y económica de la relación salarial, misma que se consolida por el surgimiento del corporativismo y del clientelismo como mecanismos de control de la creciente masa trabajadora.

El modelo de crecimiento hacia adentro, por sustitución de importaciones, inaugura un régimen de “acumulación intensiva”, con el desarrollo de un sólido y sostenido crecimiento industrial con carácter endógeno, promovido por el Estado. De 1931 a 1945 la sustitución de importaciones se basó en la fabricación de bienes de consumo no duraderos y, posteriormente, de 1946 a 1963, en la implantación de industrias para la sustitución de bienes intermedios y de capital. Surgió en el país una legislación corporativista y se estableció un piso salarial para los trabajadores urbanos por medio del salario mínimo.

A medida que la industrialización sustitutiva de importaciones fue avanzando, hizo que cada vez fuera más difícil llenar los vacíos del sector de producción I, lo cual desde los años cincuenta dio lugar a una política voluntarista de financiamiento público deficitario y a la contratación de deuda extranjera, para darle vuelta al estrangulamiento externo, lo cual fijó al Estado límites financieros cada vez más estrechos (Marques-Pereira, 1993).

Por la parte de la protección social, la regulación política de la clase trabajadora de orientación “populista” llevó al Estado, entre 1933 y 1938, al aumento significativo de la cobertura mediante la creación de los institutos de jubilaciones y pensiones (ijp), pero al mismo tiempo, de manera contradictoria, implantó un modelo de contención del gasto y de aumento de las contribuciones de los trabajadores y los patrones, que le restó legitimidad. Así, la orientación de la política social cambió de un esquema amplio y pródigo, a un modelo contencionista, cuya aplicación aprovecha la creación gradual de los ijp por medio de una gestión cada vez más controlada por parte del Estado.1 En este contexto, la restricción de los gastos y el aumento de las cotizaciones llevó a erigir un “régimen de capitalización”. En vista de que tanto la federación como las empresas no cumplían cabalmente con sus contribuciones, la continuidad del sistema de capitalización recaía en los asegurados (Araujo y Fleury, 1986, p. 95).

En el periodo 1946-1963, el aumento de los gastos tanto de jubilación y pensiones como de atención médico-hospitalaria llevaron al modelo de capitalización a la crisis y se dio una vuelta a la democratización de los beneficios a los asegurados.2 El aumento creciente de los gastos llevó a la reducción de las reservas técnicas, mismas que en 1945 eran de casi siete veces el gasto total, en 1964 ya no igualaban siquiera el valor de los gastos anuales, y para 1966 apenas eran capaces de garantizar un semestre de gastos. Todo esto llevó a los gobiernos, sobre todo al final del periodo, a tratar de frenar los gastos.

El agotamiento de la regulación de corte populista comienzó a aflorar a principios de los años sesenta, en vista de la vulnerabilidad externa y del rechazo que los trabajadores hicieron del modo de dominación del bloque en el poder, ruptura que suturan los militares a partir de 1964 por medio de regímenes autoritarios. La dictadura militar instrumentó una contención salarial, un estricto control sindical y la eliminación del populismo, estableciendo una regulación de la relación salarial de tipo fordista-periférico, con una orientación autoritaria y de capitalismo salvaje (Conceiçao, 1988). Se retomó el acento industrializante3 en la base de los bienes de consumo duraderos y de capital, y se orilló a la utilización productiva de la clase trabajadora, lo cual permitió una articulación virtuosa entre los sectores formal e informal (Bruno Lautier, 1991).

El llamado “milagro brasileño” se dio entre 1967 y 1972, etapa en la que el liderazgo fue tomado por las industrias de bienes de consumo duradero y se reforzaron las de bienes de capital, sobre todo mediante la inversión extranjera, y se dio acceso a las capas medias de la población al consumo de bienes duraderos. El pib avanzó a una tasa media de 11% anual entre 1968 y 1973, la inflación se redujo a 15% en 1973, y se presentó un aumento notable de las exportaciones de bienes manufacturados, que llegó a 7 800 millones de dólares en 1974. Sin embargo, a partir de 1973 empezaron los signos de la crisis, en términos de la gran incapacidad de la industria de bienes intermedios y de capital para abastecer la demanda interna, el aumento de la concentración del ingreso que marginó a la clase trabajadora, lo que sumado al aumento de los precios de los productos alimentarios exacerbó el empobrecimiento de la población.

El régimen autoritario se reflejó en la seguridad social debido a la intervención directa del Estado en la administración y el control de los ijp, al eliminar la representación de los trabajadores. Posteriormente, éste fusionó los ijp con el Instituto Nacional de Seguridad Social (inss), como una manera de adecuar su gestión a una marcha forzada de la industrialización y a la creación de un nuevo régimen de acumulación que combinara tanto la orientación al mercado interno como a las exportaciones de manufacturas. Esto requirió del aumento de la cobertura del seguro social y, dentro de éste, de un hincapié en la atención médica en centros urbanos y en zonas rurales. En vista de la falta de recursos financieros del Estado, la expansión perentoria del seguro social se basó en los recursos del sector médico privado, gracias al poder militar incontestado que así lo decidió, aunque en el mediano y el largo plazos la mercantilización significó que se agudizara el problema financiero de las instituciones de protección social.4

Los regímenes militares privilegiaron al productor privado de servicios de salud en detrimento de los servicios propios de las instituciones de previsión social. La modalidad de pago adoptada (unidades de servicio) posibilitó la sobrefacturación en perjuicio del servicio médico prestado y el riesgo financiero para la seguridad social. Hubo una proliferación de contratos de servicio con empresas privadas sin control institucional, por lo que se trató de establecer mecanismos regulatorios y contrapesos al sector a “contrato”. No obstante, los intentos de diversificar mediante convenios con otras instituciones de la sociedad civil y los esfuerzos de normativización, fueron tan insuficientes que al final justificaron la operación del sector a contrato.5

2. La crisis del régimen de acumulación hacia adentro y la unificación de la seguridad social, 1974-1979

Entre 1974 y 1979 el gobierno militar trató de realizar una marcha forzada a la industrialización, aprovechando el financiamiento internacional fácil después del choque petrolero de 1973. Se dio rienda suelta al triunfalismo gubernamental, al proponer que el Brasil debería convertirse en una “potencia emergente”, lo cual se incluyó en el segundo Plan Nacional de Desarrollo. Para ello se revitalizó el proceso de sustitución de importaciones de bienes de capital y de bienes básicos, se promovió la exportación de materias primas industriales (celulosa, fierro, acero, etcétera ), se invirtió en industrias energéticas (petróleo, hidroelectricidad y energía nuclear), así como en comunicaciones. Hacia 1978 tanto la deuda externa como la interna habían aumentado significativamente, por lo que el servicio de la externa alcanzaba 57% de las exportaciones (Buffet, 1993).

La marcha forzada hacia la industrialización pesada se vio acompañada de un aumento creciente de la cobertura de la seguridad social, así como del aumento de beneficios. El cambio de la institución de la seguridad social a Ministerio de la Seguridad y Asistencia Social (msas) en 1974, fue una primera medida para contender con la demanda de servicios sociales. El proceso de unificación institucional y de organización funcional que se inició con la fundación de dicho ministerio, continuó con la creación de organismos, planes y programas que coadyuvaran a la coordinación e integración del sistema. Así, el Plan de Pronta Acción (ppa), instituido en 1974, busca la organización y el alineamiento de diversas modalidad de la práctica médica vinculada con la seguridad social. Posteriormente, en 1975 se estableció el Sistema Nacional de Salud (sns), el cual propuso articular el msas con el conjunto de organismos que actúan en el sector de la salud. Para lograr una operación efectiva en la concesión y continuidad de los beneficios y prestaciones, costos de actividades y programas, gestión administrativa, financiera y patrimonial, en 1977 se estableció el Sistema Nacional de Seguridad y Asistencia Social (snsas), el cual quedó bajo la jurisdicción del msas.6 Todo este proceso de unificación-reorganización fue en parte posible por la acción del movimiento sanitarista, que comenzó en esta época y que orilló a una serie de medidas que culminaron con la reforma de 1988.7

3. La crisis político-institucional del sistema de protección social 1980-1987

A pesar de la marcha forzada hacia la industrialización implantada por los regímenes militares y por el incremento en la exportación de manufacturas, a finales de los setenta el problema del servicio de la deuda externa empezó a catalizar las contradicciones del régimen de acumulación “desde dentro”. Al agotarse el patrón de crecimiento con endeudamiento, se desarrolló una gran recesión, entre finales de 1980 y el segundo semestre de 1984. En 1985 hubo una tendencia a la recuperación, basada en el dinamismo de las exportaciones, y en 1986 casi se llegó a un auge económico, pero en 1987 y 1988 se presentó otra retracción, un nuevo pico se desarrolló en 1989 y a partir de ahí se inició una creciente recesión. El periodo estuvo marcado por una gran inflación, con periodos de estabilidad cortos entre 1986 y 1990. El ajuste por recesión se dio entre 1979 y 1985, y en este último año se instrumentó el Plan Cruzado. Después vinieron los planes de ajuste heterodoxo: en 1987 se aplicó el Plan Bresser y en 1989 el Plan Verao; posteriormente, en 1990 el Plan Collor vuelve a un ajuste sumamente recesivo.

En un entorno de debate con el fin de neutralizar el modelo de privilegio del sector privado médico-hospitalario, en 1980 nació el Programa Nacional de Servicios Básicos de Salud (prevsalud), proyecto elaborado por técnicos de los ministerios de Salud y de la Seguridad Social, con el objetivo de reorganizar y ampliar los servicios de salud, tratando de limitar la lucratividad de los servicios médicos privados, así como el mejoramiento de los ámbitos de saneamiento y habitación. Sin embargo, el proyecto fue modificado con la influencia del sector privado, pero siguió gozando de los privilegios anteriores.

Desde 1980 el déficit en el gasto de la seguridad social sometió a la institución a un fuerte desequilibrio financiero, llegando a 40 billones de cruzeiros, y se calculaba que se multiplicaría por diez al final de 1982. La posición deficitaria no sólo era producto de la crisis económica, sino también del añejo uso de los fondos de la seguridad social por el gobierno federal para apuntalar las empresas públicas, así como de factores inherentes a la gestión de la previsión social, tales como el costo excesivo del manejo de fondos por los bancos y los problemas ya mencionados acerca de los desvíos que representa la subcontratación con las empresas médicas privadas.

4. La restructuración del sistema de protección social 1988-1992

Sin duda la nueva Constitución de 1988 presentó avances significativos en cuanto al patrón de protección social vigente. Se avanzó del modelo “meritocrático-particularista hacia el modelo institucional-redistributivo.8 Se ampliaron los derechos sociales, la universalización del acceso y la expansión de cobertura; se distendió el vínculo contributivo como principio estructurante del sistema, y la concepción de la seguridad social caminó hacia un modo más universal de protección, a la definición de beneficios sociales mínimos, así como a un mayor compromiso del Estado y de la sociedad en el financiamiento del sistema (Draibe, 1992, pp. 62-63).

La asistencia social en la nueva Constitución tuvo un gran avance, ya que se previó como un derecho de la población, independientemente de las contribuciones previas de cualquier naturaleza, y las medidas de asistencia se concibieron como un ingreso mínimo. Así, se previó la protección a la familia, a la maternidad, a la infancia, a la adolescencia y a la vejez, también el amparo de los niños carentes, la promoción a la integración al mercado de trabajo, la rehabilitación de los deficientes y la integración a la comunidad. Se garantizó un beneficio de un salario mínimo a las personas en edad avanzada que no dispusieran de medios, y también a quienes tuvieran deficiencias de salud graves.

El Plan Collor en marzo de 1990 incluyó una reforma administrativa que también tuvo un efecto en la política social. Entre las medidas más importantes propuestas están la creación de un programa de habitación, así como la integración más amplia de la medicina de la seguridad social al ministerio de Salud. Muchos fueron los programas anunciados al final de 1990: el Plan de Alfabetización, el Proyecto Niños, el Plan de Habitación-Acción Inmediata, el Plan Quinquenal de Salud, el Programa de Educación 1991-1995, el Proyecto de Reconstrucción Nacional, el proyecto Mi Gente, entre otros. El problema fue que no se les dotó de recursos y de medidas concretas para su ejecución, además de que no tuvieron relación entre sí, ni con la política económica más general.

La tónica de actuación en la política social ha cambiado y ha afectado los procesos de decisión, gestión y asignación de recursos, como la recentralización federal de las decisiones, ligado con un modo más directo de relación con los municipios y con la asistencia de las políticas sociales. Esto ha llevado a un cambio en la tendencia descentralizadora de la década de los ochenta, además de la deformación asistencialista padecida por los programas sociales. En otras palabras, después de seis años los resultados de la reforma de la protección social de 1988 ha dado lugar a cierta frustración, en vista de las grandes expectativas que se tenían de ella.9

En una sociedad pobre y desigual como la brasileña el discurso oficial se pronuncia por la necesidad compensatoria de la política social; no obstante, su orientación se torna cada vez más selectiva, dirigida a los grupos más desprotegidos. Si bien no se puede negar la necesidad de programas de urgencia para los más pobres, habría que subrayar que la política económica debería ir a las raíces de la pobreza. También se sugiere la participación popular como control social que evite la burocratización, la centralización y los altos costos del sistema.

II. Crecimiento económico y evolución de la seguridad social en México

1. Antecedentes de la seguridad social en México

En México se puede hablar de la conformación de un modo capitalista de producción hacia 1880, transformación que se vio acompañada del aumento de la monetización de la economía y de los trabajadores asalariados. Entre 1880 y 1910 se conformaron una agricultura latifundista y una minería de metales de uso industrial, ambas orientadas a la exportación; a la vez, se construyó una formidable red ferroviaria cercana a los 20 mil kilómetros, lo cual fue articulando los mercados anteriormente locales, destruyendo las comunidades indígenas y las artesanías, provocando el crecimiento de las ciudades e impulsando las actividades industriales orientadas al mercado interno (Ayala y Blanco 1981, pp. 20-21). La inversión inglesa y estadunidense en el sector primario-exportador, en la industria, en los servicios, así como en la operación de bancos10 propiciaron el incremento de la fuerza de trabajo asalariada, la cual llegaba a un tercio del total en 1930.

Durante el periodo 1880-1930 la protección social consistió en mayor medida en el desarrollo de la asistencia social así como en el establecimiento de modos parciales de cobertura de riesgos para empleados públicos.11 La asistencia social, como deber del Estado en México precedió con más de medio siglo el nacimiento del seguro social, y se podría afirmar que su desarrollo en este siglo se deriva no sólo de las luchas de los trabajadores, sino también del efecto catalizador de la Revolución de 1910, la cual reflejó por una parte, las aspiraciones de bienestar social del pueblo y que fueron plasmadas en la Constitución de 1917 y, por la otra, las demandas de la naciente burguesía mexicana.12 Esto delimitó, en cierto modo, el desempeño del Estado; sin embargo, el voluntarismo de los regímenes posrevolucionarios probablemente fue más decisivo que las presiones del empresariado, y aun de los mismos movimientos obreros y urbanos de la época.

2. El cambio del modelo de crecimiento y la emergencia del seguro social

A partir de 1926 las exportaciones se debilitaron y, con la salida de la crisis de los años treinta, la industrialización sustitutiva de importaciones comenzó a convertirse en el motor de crecimiento hacia 1934. Así, el periodo cardenista (1934-1940) marcó la entrada plena del modelo de crecimiento hacia adentro mediante la industrialización sustitutiva de importaciones. En esta época se inició la reorganización del sistema financiero como mecanismo promotor de la producción, la comercialización y la formación y movimiento de capitales. La redistribución agraria, la inversión en riego y la organización de ejidos como modo colectivo de explotación de la tierra constituyeron medidas con efecto estructural de largo alcance. Se llevó a cabo la expropiación petrolera, la nacionalización de una parte adicional de los ferrocarriles y la creación de la Comisión Federal de Electricidad, lo cual revelaría la intención de controlar estas importantes ramas industriales y de apoyar la industrialización en el largo plazo. El crecimiento industrial se vio favorecido por los excedentes del sector agrícola, por el aumento y la reorientación del gasto público y por la política de sustitución de importaciones.

Entre 1940 y 1950 la acumulación de capital estuvo apoyada fuertemente por la inversión fija bruta pública. Además, la inversión privada se promovió por la ley de industrias de transformación de 1941 (y sus adiciones en 1946) que establecieron la exención de las ganancias extraordinarias y la exención de impuestos a las industrias “necesarias”. A esto se agregaba la política proteccionista que reforzaba la sustitución de importaciones, y creaba un mercado cautivo para el capital industrial, apoyando sus facilidades de acumulación.

La industrialización y el crecimiento urbano se reflejaron en el aumento de los asalariados, cuya magnitud llegaba, en 1930, a un tercio del total de la fuerza de trabajo, subiendo a 47% en 1940 (Secretaría de Economía Nacional, 1943), o sea alrededor de 3.6 millones de trabajadores, la mayoría de los cuales estaban ya concentrados en las ciudades más importantes del país. En vista de la demanda de protección social por parte de los asalariados, el gobierno de Manuel Ávila Camacho tomó la iniciativa, firmando el 31 de diciembre de 1942 la ley del seguro social, dando así nacimiento a una institución descentralizada: el Instituto Mexicano del Seguro Social (imss), que inició sus operaciones en noviembre de 1944 en el Distrito Federal, y se extendió en 1945 a Puebla y Monterrey, y en 1946 siguió en Guadalajara.13

Ahora bien, el empuje inicial provino de los empleados públicos, de los maestros de educación básica, de los militares, de los petroleros y de los ferrocarrileros, y no de las organizaciones de obreros industriales. Así, el seguro social en México nació con un retraso, en comparación con Brasil, cuyos orígenes han estado más vinculados con el sector privado, mientras que en México éste ha sido más bien producto del Estado.

La aprobación de la ley del seguro social y el establecimiento del imss tuvieron que sortear una serie de dificultades, tanto las provenientes de una parte de la burocracia política a cargo del proyecto, como las que presentaron algunos sectores patronales y ciertas organizaciones obreras.14 Al finalizar la administración de Ávila Camacho, el imss ya había logrado su institucionalización, que gracias a la decidida intervención estatal dio pie a su gradual crecimiento territorial.

3. Acumulación sostenida y la etapa expansiva de la protección social, 1950-1975

El modelo de crecimiento hacia adentro, por sustitución de importaciones, tuvo como principal eje la apropiación del producto excedente del trabajo y el mantenimiento de un ejército industrial de reserva. En los veinticinco años transcurridos entre 1950 y 1975 la economía creció a una tasa media anual de 6%, tasa alta pero insuficiente para dar trabajo a toda la población económicamente activa (pea), misma que aumentó 56%, arrojando al final del periodo un desempleo de 9% y un subempleo cercano a 45% de la pea. El grado de explotación en la industria manufacturera pasó de 119.1% en 1960 a 132.6% en 1975.15

Otro de los ejes que facilitó la acumulación de capital en el periodo que nos ocupa fue la inversión pública como complemento de las deficiencias y vacíos del sector privado. De 1940 a 1976 la inversión fija bruta creció a una tasa del 8% anual en términos reales a precios de 1960, la cual se centró en empresas públicas, en ramas que proporcionaron bienes básicos al sector privado a precios subsidiados, que junto con el sacrificio fiscal que representaron las franquicias impositivas, propiciaron la acumulación y la concentración de capital en el sector privado.16

Un tercer elemento importante para la expansión privada en México ha sido el sistema bancario. El crédito proporcionado a empresas particulares creció a una media anual de 28% entre 1940 y 1945, y alrededor de 20% anual entre 1945 y 1976, mientras que los créditos bancarios al gobierno federal crecieron a una tasa de 26.3% anual entre 1940 y 1976 (Soria, 1983, pp. 54-56).

En el periodo 1950-1975 se observó un crecimiento relativamente mayor en el valor de la producción de medios de producción (sector i: fabricación de maquinaria, equipo, construcciones, instalaciones y materias primas), que la producción de medios de consumo (sector ii).17 Sin embargo, entre 1950 y 1970 las industrias de bienes de consumo no duradero, en particular las de productos alimenticios, se consideraron como pivotes de la acumulación capitalista, en vista de sus altas tasas de plusvalía y de que recibían valor de varias ramas, en especial de la agricultura y de la ganadería. Después de 1970 las industrias de bienes duraderos comenzaron a convertirse en el motor de crecimiento económico18 (Castaingts, 1980, pp. 5-38).

El régimen de acumulación intensiva basado en el mercado interno estuvo sostenido por una regulación de la relación salarial “competitiva-burocrático-corporativa” que comenzó con el régimen cardenista y se extendió hasta el final de los años sesenta. En lo económico esta regulación era competitiva, en vista de que la formación del salario se expresaba en una notoria sincronía entre el salario mínimo nominal y el costo de la vida, así como en una norma de consumo para los trabajadores industriales conquistada socialmente con la lucha de los trabajadores; también se expresaba en un abanico salarial jerarquizado (Gutiérrez, 1985, pp. 38-39). La regulación política del movimiento obrero se dio en esta etapa por medio del “sindicalismo de control” de filiación corporativa que surgió y se conservó gracias a la burocracia política y a la violencia de los cuerpos policiacos y militares.19

La política oficial de la seguridad social buscó la expansión de la cobertura del imss,20 así como incrementar los otros sistemas menores de seguridad social, empujada por la presión de las organizaciones sindicales más que por la voluntad del Estado, manifestada en la creación del imss. Así, a menudo la expansión o el mejoramiento de la protección social vino después de huelgas o movilizaciones de la clase trabajadora.21 De esta manera, en 1948 el gobierno concedió nuevos beneficios a los ferrocarrileros, después de que éstos habían abandonado la ctm; en 1949 se incrementaron las prestaciones en el imss para contrarrestar la presión de organizaciones obreras independientes, como la ugocm, que había tomado una actitud radical contra el sector campesino del Partido Revolucionario Institucional (pri). En 1951 los cañeros fueron el primer grupo rural en recibir servicios de maternidad, después de una violenta huelga. En 1958 el movimiento obrero incrementó sobremanera las huelgas, entre las cuales sobresalen las de los ferrocarrileros y de los telegrafistas. Después de reprimir dichos movimientos, el gobierno incrementó los salarios de los trabajadores en general y estableció la participación de éstos en las ganancias de las empresas. Se aprobaron también las reformas a la ley del seguro social en 1949, que ampliaron la cobertura de las zonas rurales. Como respuesta al movimiento magisterial de los últimos años cincuenta, el gobierno fundó el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (issste) en 1959 (Soria, 1988, pp. 176-186).

El modelo del seguro social mexicano se puede considerar como un modelo “mixto”, o sea de “capitalización” en cuanto a las prestaciones en dinero y de “reparto” en las prestaciones en especie (centradas en la atención a la salud).22 Los gastos del imss muestran un crecimiento ininterrumpido desde 1944 hasta 1976. De 1944 a 1956 crecieron a un ritmo del 23% anual; de 1957 a 1976 a 15% anual, sobre la base precios constantes de 1970. Hasta 1976 una mayor proporción de gasto se hacía en prestaciones en especie (64% del total), las económicas participaban con un 17. 5% y los gastos de administración con 18.5% (imss, 1971-1976).

Con la declinación del modelo de crecimiento hacia adentro se torna cada vez más difícil combatir el rezago social, lo cual presagia una etapa difícil para la clase trabajadora. Desde 1972 comienzan a incrementarse las huelgas y conflictos obrero-patronales. En este contexto, y en vista de la insuficiente cobertura de las necesidades sociales de las mayorías, en 1973 se aprobó la nueva ley del seguro social y se dio comienzo a la llamada “solidaridad social” para los desposeídos. Aunque los programas solidarios de salud para la población marginada tuvieron un efecto casi nulo, el gasto en salud y seguridad social todavía aumentó un poco en el sexenio de Luis Echeverría.23 La demanda social insatisfecha y el creciente déficit fiscal llevan al gobierno a tratar de unificar el sistema sanitario mediante el Plan Nacional de Salud (1974-1984); sin embargo, el mayor peso político y económico del imss y el fraccionamiento real del sistema dejaron sin posibilidad que la Secretaría de Salud y Asistencia (ssa) coordinase dicho sector.

4. Explosión de la crisis estructural en 1976 y 1982 y crisis financiera de la protección social

El modelo de crecimiento secundario hacia adentro entró en crisis desde principios de los años setenta, y tuvo un doble sentido: crisis del régimen de acumulación y del modo de regulación, de las cuales todavía no ha salido el país.24 El primer estallido de la crisis se presentó en 1976 y se trató de refuncionalizar el régimen de acumulación por medio del expediente de la exportación petrolera y del endeudamiento externo, pero éste fracasó, y en 1982 retornó la crisis con mayor fuerza, y su peso debilitó a la clase obrera y minó la soberanía del Estado, dando paso a regímenes gubernamentales de corte neoliberal.

La crisis financiera de 1976 y la devaluación del peso frente al dólar llevaron al gobierno a suscribir un convenio de facilidad ampliada con el fmi, inaugurando una larga etapa de contención salarial, la cual siguió durante el auge petrolero de 1978-1981 y que aun perdura hasta 1995. El gobierno de López Portillo redujo el gasto en salud y seguridad social y simultáneamente tuvo que ampliar la cobertura de la población marginada para mantener su legitimidad, cuestionada por la crisis.25 La reducción de las disponibilidades financieras canalizó la búsqueda de la racionalización del sistema, sin embargo tales intentos no pudieron evitar que se redujeran la calidad de los servicios y las prestaciones económicas en todas las instituciones de salud y de seguridad social.

Durante el sexenio 1976-1982 se incrementó la inconformidad entre los trabajadores, y se dieron varias manifestaciones y protestas por la contención salarial. A esta inconformidad se sumaron los médicos tanto de la ssa como del imss, del issste, los servicios médicos de pemex y otras instituciones, todos ellos reprimidos por medio de la violencia, el encarcelamiento y el despido de los dirigentes, así como el desconocimiento de las organizaciones de los trabajadores (Soria, 1988, p. 198).

La aguda crisis financiera de 1982 se trató de resolver por medio de una drástica política ortodoxa de ajuste aplicada entre 1983 y 1985,26 la cual preparó el camino para acentuar la política de cambio estructural, cuyo objetivo real fue la orientación hacia un régimen de acumulación secundario exportador. Dentro del cambio estructural se circunscribe la profunda liberalización comercial de la economía mexicana, sobre todo entre 1986 y 1989.27 La reconversión industrial del sector estatal también formó parte de la transformación estructural, lo mismo que el adelgazamiento del sector por medio de la desincorporación, liquidación y reprivatización de sus empresas y organismos.

Por medio del circuito “perverso” del servicio de la deuda externa-inflación-deuda interna se llevó a cabo una masiva concentración de capitales en manos de un pequeño y poderoso sector de grandes empresarios, constituido en el núcleo del modelo económico emergente, al tiempo que se restructuraba en una clara articulación financiera-comercial-productiva que le permitió asumir el liderazgo económico en el modelo de cuño exportador (Garrido, 1991, pp. 51-52).

En el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988) el gasto en salud y seguridad social se redujo drásticamente en cerca de 40%, mientras que la baja en la legitimación del régimen desembocó en una vigorosa campaña de aumento de la cobertura poblacional del sector de salud. Para tratar de lograrlo se estableció el sistema nacional de salud (sns), que sería el gran racionalizador, con el objetivo implícito de incrementar la cobertura y mejorar los servicios. También se modificó el artículo iv constitucional, para incluir el derecho a la salud de todos los ciudadanos, y se expedió la ley general de salud que otorgaba a la ssa el papel normativo de todo el sector. No obstante, la heterogeneidad estructural del sistema ha resultado un obstáculo infranqueable para la integración del sns, en vista del mayor poder económico, político y organizacional de las instituciones de seguridad social, en comparación con la ssa y demás organismos asistenciales. Para promover los objetivos del sector salud, la ssa puso en marcha varias estrategias, entre las que sobresalen la descentralización de los servicios de salud y la modernización administrativa.

La descentralización de los servicios de salud a la población abierta constituyó una tentativa para incrementar la cobertura de los servicios, y un medio para facilitar la privatización del sector. Se transfierieron los servicios de atención de salud que la federación tenía en 14 de las 32 entidades a los gobiernos estatales, y se presionó a éstos para aumentar el presupuesto. Además de que el proceso quedó truncado por rivalidad política entre la ssa y el imss, la federación ha conservado la normatividad y el control de las finanzas y del personal, por lo que se trata más de una desconcentración que de una verdadera descentralización. También se han tomado ciertas decisiones descentralizadoras que han propiciado la expansión de los servicios médicos privados sobre la base de la infraestructura pública.

La descentralización no ha tocado el núcleo duro de la protección social, es decir, la seguridad social. Si bien se ha efectuado una regionalización de los servicios en el imss y en el issste y se ha realizado cierta desconcentración y transferencia de facultades, continuan centralizados el proceso de toma de decisiones, el manejo financiero y del personal, así como la normatividad.

La modernización administrativa propició la proliferación de coordinaciones, comisiones y comités, cuyo resultado fue la restructuración de la cúpula administrativa, la concentración de poder en el secretario de salud y la creación de una barrera burocrática entre la base y la cúspide. Además, la racionalización de los servicios de salud, colmados por el incremento de cobertura, sin el aumento paralelo de recursos humanos, materiales y financieros, ha sido incapaz de mejorar la efectividad de los mismos.

La política económica del régimen de Carlos Salinas de Gortari no sólo significó una continuidad respecto a la de la administración anterior, sino su profundización, sobre todo en cuanto al cambio estructural. Se continuó con la liberalización comercial, y desde 1991 se ató la política económica a la consecución del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá, el cual se firmó en agosto de 1992, y que lo ratificó el congreso estadunidense en septiembre de 1994. Se aplicó una política de “ingresos” contra la inflación sobre la base del Pacto con empresarios y trabajadores –firmado en diciembre de 1987– para anclar los precios clave, es decir, los salarios (por detrás de la tasa de inflación) y el tipo de cambio (en adelante sobrevaluado), además de regular los precios de bienes básicos y energéticos y mantener una tasa de interés real positiva. La disciplina fiscal y monetaria fue prioritaria así como la obtención de un superávit presupuestal primario. Se profundizó el proceso de reprivatización de las empresas paraestatales, se terminó la reprivatización de los bancos y se liberalizó la inversión extranjera tanto en la Bolsa de Valores como en la industria, comercio y servicios.

Dentro del contexto de continuidad neoliberal, la política de desarrollo social a partir de 1988 se ha centrado en el combate a la pobreza extrema, por lo que se ha asignado al gasto público en ese rubro “la máxima prioridad” en los presupuestos anuales del gobierno federal. No obstante, este propósito contrasta con la subordinación del bienestar social al crecimiento económico, ya que el dogma de la austeridad inhibe al gobierno a impulsar el crecimiento económico, el empleo y una distribución del ingreso más justa.

En el Plan Nacional de Salud (pns) de 1990-1994 se insistió en la estrategia de descentralización de los servicios y, ligado con esto, en el fortalecimiento de los subsistemas de salud locales como estrategia operacional para consolidar la atención primaria. También se insistió en la estrategia de coordinación funcional del sns, así como en la coordinación intersectorial. No obstante, la descentralización se abandonó a finales del sexenio de Miguel de la Madrid, y en el de Carlos Salinas de Gortari ni siquiera se logró consolidar el proceso en los catorce estados ya descentralizados. En cuanto a la coordinación entre las instituciones de salud, ha tenido cierta eficacia solamente en acciones aisladas, como los programas de vacunación, la planeación familiar y la educación para la salud. En los servicios con mayor complejidad se ha observado que las tendencias de desarrollo de las instituciones públicas han agudizado la heterogeneidad estructural, ahondando más la separación y la falta de coordinación.

En cuanto a la tendencia privatizante en el sector salud, ya desde el sexenio 1982-1988 se habían transformado los institutos nacionales de salud en organismos descentralizados, con el fin de facilitar su interacción con la medicina privada, y también los hospitales de la ssa y los sistemas estatales de salud (ses) iniciaron el cobro de cuotas de recuperación a la población no asegurada. Los seguros por enfermedad proporcionados por empresas privadas han proliferado desde fines de los años setenta, y en la actualidad son apoyados por dependencias gubernamentales como complemento del deteriorado servicio médico del issste. En 1990 se hicieron modificaciones a la ley del seguro social para permitir la inversión de los fondos del ramo del seguro de invalidez, vejez, cesantía por edad avanzada y muerte (ivcm), que antes se asignaba a la construcción de hospitales, en valores financieros tanto del sector público como del privado, lo cual facilitaría el crecimiento de la medicina privada (Eibenschutz, 1991, p. 13).

Otra de las presiones a la privatización del imss y del issste proviene de las propuestas de incrementar la subrogación de la atención médica a empresas privadas, propuestas que cada vez más serán posibles en vista del rezago de la infraestructura y de la actual política de la seguridad social. También se están privatizando algunas de las actividades auxiliares de los servicios médicos del imss y del issste, tales como la limpieza de instalaciones, los servicios de análisis clínicos, los de alimentación y algunos de los servicios de guardería.

Recientemente, en mayo de 1992, se estableció un seguro de retiro complementario al de jubilaciones y pensiones del imss y del issste, denominado sistema de ahorro para el retiro (sar), el cual está elaborado a partir del modelo chileno. El ahorro representa 2% de la nómina de salarios, y a éste se incorpora la cuota existente de 5% para la vivienda, ambas pagadas por el empleador, las cuales se depositan en una cuenta bancaria para cada trabajador, cuya tasa de interés real no puede ser menor a 2% anual. El fondo de ahorro individual se puede retirar hasta que el trabajador cumpla 65 años y se puede retirar 10% del fondo en caso de ser cesado. En la actualidad existen cerca de 12 millones de cuentas, las cuales sirven para financiar al Estado y al sector privado. Estos esquemas, en países con alta inflación, no son más que un modo de timar a los trabajadores y una manera de financiar la inversión.

III. Diferencias y similitudes en los sistemas de seguridad social de Brasil y México

El paso a un modelo de crecimiento hacia adentro y por sustitución de importaciones marcó el crecimiento y el desarrollo de la protección social tanto en Brasil como en México, aunque con cierto rezago en este último. Sin embargo, la diferente configuración política de estos países, los llevó a modos de regulación política con distintos hincapiés, a pesar de la orientación populista de las primeras décadas. La Revolución Mexicana acotó el camino hacia instituciones públicas más fuertes y con mayor legitimidad, pero la fuerza de los regímenes posrevolucionarios ocasionó un contubernio gobierno-partido de Estado-organizaciones corporativas que ha llevado, desde los años ochenta, a un cambio drástico del modelo de crecimiento hacia afuera, más que a una democratización del sistema político. Brasil se muestra más apto para profundizar la industrialización desde dentro, complementada con la exportación de manufacturas, y su sociedad civil exige con mayor fuerza que la mexicana un sistema de protección social más amplio y equitativo, así como la democratización del sistema político, aunque también enfrenta el peso, menos monolítico que en el caso de México, de las viejas instituciones autoritarias de la regulación política anterior a la crisis de los ochenta. En ambos países, sin embargo, la política neoliberal de los tiempos recientes inhibe el progreso económico, produce un mayor empobrecimiento y pone en duda el sistema de protección social.

La seguridad social nació en Brasil a partir de las cjp, vinculada en lo particular a una empresa; en México fue el Estado, con la presión de los movimientos de trabajadores, el que creó y operó las instituciones de seguridad social. En Brasil el Estado aplicó primero una estrategia de estatización y centralización sectorial de las instituciones de seguridad y asistencia social, y posteriormente su unificación por medio del ministerio de la Seguridad y Asistencia Social, además estableció una estructura por funciones en lo nacional controlada por dicho ministerio. En México se ha aplicado una estregia dual: por una parte una fragmentación institucional (imss, issste, pemex, issfam, sedena, ssa, dif) para diluir la organización de los trabajadores y, por otra, una centralización de la gestión en cada institución, que ha inhibido la coordinación del sistema. En Brasil, durante la década de los ochenta se avanzó en la descentralización de los servicios de salud, pasando a los estados y municipios la gestión de los mismos, aun cuando en el ámbito financiero la federación en los años noventa ha recentralizado hasta cierto punto dicha función. En México la descentralización de los servicios médicos de la ssa se efectuó en 14 de las 32 entidades federativas, aunque dicho proceso se puede calificar cuando mucho de una desconcentración avanzada. En el imss y en el issste se ha realizado una regionalización (desconcentración) de los servicios médicos, pero las decisiones fundamentales continúan totalmente centralizadas.

Brasil ha ido adelante de México en la cobertura de la seguridad social, así, mientras el primer país tenía cubierta a 5.8% de la población total en 1950, en México apenas llegaba a 1.5%. Durante las dos décadas de regímenes militares en Brasil (1964-1985) se impulsó fuertemente la cobertura del seguro social, por lo que en 1980 los asegurados llegaban a 23.8 millones (véase cuadro 1), calculándose que la cobertura por derechohabientes alcanzaba 75% de la población total, mientras que la de México llegaba apenas a 45.9%. Hacia los primeros años de la década de los noventa se calcula que la cobertura de la seguridad social brasileña era cerca de 96% de la población total, mientras que en México ha bajado hasta 42.9% (véase cuadro 2), como resultado de la política económica del gobierno de Carlos Salinas de Gortari.

La gestión en la seguridad social brasileña a partir de los años cuarenta fue más de tipo “tecnocrático” –buscando racionalizar costos y coordinar los servicios de sus diferentes componentes– a la vez que se orientó hacia la “extensión” del sistema, sobre todo durante los regímenes militares. En México la orientación del imss en las primeras tres décadas fue más de tipo “extensionista-selectivo”, respondiendo a las exigencias de los grupos más fuertes de trabajadores, cuando existía la legitimidad gubernamental; a partir de la crisis estructural, desde mediados de los setenta, se transformó en “tecnocrático-legitimadora”. En los años ochenta esta orientación legitimadora desembocó en el aumento de cobertura, pero al enfrentarse a la escasez de medios desencadenó protestas por parte de los usuarios, dado el desplome de la calidad y las exigencias de privatización por parte de los patrones.

Cuadro 1
Brasil
Indicadores de la Seguridad Social
 

1930

1940

1950

1960

1970

1980

1990

Población total a

 

36 286

51 94 1

69 739

95 847

121 286

150 368

Población económicamente activa b

 

11 958

17 11 7

22 150

39 338

42 272

64 154

Asegurados activos c

142

1 913

2 857

4 058

8 641

23 782

35 000

Asegurados activos/Población total

 

5.3%

5.5%

5.8%

9.0%

19.6%

23.3%

Jubilaciones y pensiones d

 

 

 

 

 

3 395

9 319

 

1965

1970

1975

1980

1983

1986

1990

 

(Porcentaje)

Gasto social federal/pib e

 

 

 

9.2

9.4

8.7

11.8

Gasto seguridad social/pib e

4.3

4.7

5.7

4.8

5.7

5.0

5.9

Déficit-superávit en seguridad social f

 

-0.05

0.3

-0.3

-0.4

-0.2

0.2

a nepp (1991), cuadro 1(en miles de habitantes).
b ibge, estadísticas históricas de Brasil, cifras brutas, citado por mpas-cepal, cuadro 29 (en miles).
c nepp (1991), cuadro 48 Trabajadores que contribuyen a la seguridad social (en miles).
d nepp (1991), cuadros 62-63 (en miles).
e nepp (1991), cuadro 8.
f  Organizacion Internacional del Trabajo (1988 y 1991).
Cuadro 2
México
Indicadores de la Seguridad Social
 

1950

1960

1970

1980

1990

1993

Población total a

25 791

34 923

48 225

66 847

81 249

85 715

Población económicamente activa remunerada b

8 272

11 332

12 955

20 282

22 536

23 143

Asegurados c

398

1 360

3 911

8 141

10 775

11 338

Derechohabientes c

1 111

4 017

12 196

30 733

38 575

36 738

Asegurados/población total

1.5%

3.9%

8.1%

12.2%

13.3%

13.2%

Derechohabientes/población total

4.3%

11.5%

25.3%

45.9%

47.5%

42.9%

Jubilaciones y pensiones d

 

65

238

555

1 378

1 602

Gasto social público/pib e

 

 

 

8.0%

6.5%

9.5%

Gasto seguridad social/pib e

 

2.0%

3.0%

3.2%

2.6%

3.4%

Déficit-superávit en seguridad social f

 

 

-0.4%

0.4

0.3

0.2

  1. Para los años 1950, 1960 y 1970, Nacional Financiera, S. A. (1988), p. 30; para 1980 y 1990, inegi (1994), p. 14, 1993, calculado en miles de habitantes.
  2. Para los años 1950, 1960 y 1970, Nacional Financiera, (1988), p. 30; para 1980, 1990 y 1993, Carlos Salinas de Gortari (1994), Sexto Informe de Gobierno 1994 (en miles).
  3. Para los años 1960 y 1970, Carmelo Mesa-Lago (1978), p. 232; para 1980, 1990 y 1993, Memorias Estadísticas del imss, varios años; Anuario Estadístico del issste, varios años; inegi (1994), Cuadro 5. 23 (en miles).
  4. Carlos Salinas de Gortari (1994), Sexto Informe de Gobierno 1994 (en miles).
  5. inegi (1985, 1987, 1994), El Ingreso y el gasto público en México.
  6. Organización Internacional del Trabajo (1988 y 1991).

Tanto en Brasil como en México el financiamiento de la seguridad social se ha realizado primordialmente sobre la base de las cuotas de los trabajadores asegurados y de los patrones, las cuales se han ajustado intermitentemente al alza, en vista de la inflación y del incremento en el costo de los servicios y de las prestaciones. La participación estatal se ha reducido, y en los periodos de crisis aun ha bajado. En Brasil en épocas pasadas el gobierno federal no sólo dejó de pagar parte de su contribución, sino también utilizó las reservas de la seguridad social para apoyar la inversión en empresas públicas y en infraestructura. En México, hasta mediados de los setenta las reservas técnicas de la seguridad social se invirtieron en la construcción de infraestructura hospitalaria, pero desde la crisis de los años ochenta casi congeló la inversión en ésta, y a partir de 1991 los fondos de reserva se invierten en valores financieros públicos y privados.

En cuanto a la magnitud de las cotizaciones, estas son muy superiores en Brasil, ya que en 1989-1991 llegaban a 31.3% sobre los salarios, aportadas por trabajadores y patrones, mientras que las mexicanas alcanzaban tan sólo 21%, en las que participaba el Estado con .9% (Mesa Lago, 1992, citado por Narro, 1993, p. 134). De manera concomitante, el gasto en la seguridad social brasileña es superior al mexicano, alcanzando en algunos años casi el doble; por ejemplo, en 1990 el gasto de la primera alcanzó 5.9% del pib, mientras que la segunda llegó sólo a 2.6%. Véase cuadros 1 y 2.

La gran expansión de la seguridad social brasileña a partir de los gobiernos militares se efectuó siguiendo la estrategia de subcontratar con el sector privado la atención médica, para apuntalar el crecimiento económico y a la vez buscar legitimarse frente a las clases trabajadoras y empresariales. Este patrón de crecimiento dio lugar a distorsiones nocivas en el costo de los servicios y a prácticas clientelistas en periodos electorales. En el caso de México, el Estado realizó la expansión de la seguridad y de la asistencia social con instalaciones propias; a partir de la crisis de 1982 la presión del sector privado y la ola privatizadora de los gobiernos neoliberales ha facilitado la privatización de algunas funciones auxiliares y se ha propuesto el incremento de la subcontratación de servicios médicos al sector privado, la cual, sin embargo, es mínima hasta la fecha. No obstante, los seguros privados de enfermedad y accidentes han tenido un crecimiento considerable, parte del cual es mediante esquemas complementarios para empleados del sector público y organismos gubernamentales descentralizados. El nuevo seguro de retiro (sar), financiado por los patrones, es un esquema paralelo al de jubilación y pensión de las instituciones de seguridad social y se teme que sea un escalón para sustituir a estos últimos. El propósito del sar es financiar tanto al sector privado como al público, mediante estos fondos provenientes de 12 millones de cuentas bancarias abiertas a nombre de cada trabajador.

En ninguno de los dos países que nos ocupan se ha consolidado el llamado Estado benefactor, en vista de que parte de la población queda excluida de los beneficios reales de la protección social. Aun cuando en Brasil la seguridad social presenta oficialmente una cobertura casi universal, en los hechos gran parte de la población rural y de la población marginada urbana no cuentan con servicios médicos apropiados, ni con jubilaciones ni pensiones. En México la cobertura real de la seguridad social apenas llega a la mitad de la población y durante la crisis de los años ochenta se ha estancado y bajado su calidad, por lo que una asistencia social también disminuida es la única protección con la que cuenta el resto de la población.

La crisis estructural que comenzó en ambos países a principios de los años setenta y que todavía arrastran, se agudizó durante la década “perdida” de los ochenta, incrementándose el empobrecimiento de las clases trabajadoras. Las políticas económicas y sociales de corte neoliberal implantadas, en parte por medio de la palanca del servicio de la deuda externa y en parte por la llegada al poder de élites conservadoras, facilitada por la situación de crisis interna, constituyen una hipoteca difícil de saldar tanto en Brasil como en México. Sin embargo, Brasil ha mostrado una mayor voluntad para fortalecer el sector de producción I, y su configuración política es menos monopólica que la de México, además de que también cuenta con una mayor presencia de movimientos sociales ligados a la protección social, por lo que pudieran darle mayor oportunidad de restablecer un mejor nivel de vida para su población.

Referencias bibliográficas

NOTAS

  1. En junio de 1933 se estableció el primer instituto para los trabajadores marítimos (ijpm), en julio de 1934 se creó el iapb para los empleados bancarios; en diciembre de ese año se fundó el ijpc para los empleados comerciales, y el 31 de diciembre de 1936 comenzó actividades el ijpi para los obreros industriales. En febrero de 1938 se creó el Instituto de Seguridad y Asistencia Social para los Servidores del Estado (isasse), y en agosto de 1938 se estableció el ijptec para los empleados de transporte y carga. La designación de los presidentes del consejo de administración de los iap la hacía el presidente de la República, control que fue aumentado por la mediatización del movimiento sindical por medio de los llamados “pelegos” y, posteriormente, el nombramiento por el Ejecutivo tanto de los representantes de los trabajadores como de las empresas al consejo de administración de los institutos.
  2. El cambio de orientación en el modelo de protección social en el periodo que nos ocupa se debió en parte a la influencia que el Programa Beveridge, la Carta del Atlántico, así como las funciones que se dieron a la Organización Internacional del Trabajo (oit), tuvieron en las esferas gubernamentales brasileñas. Sólo hasta 1949 tanto los técnicos de los ijp como los del servicio actuarial del ministerio del Trabajo, incorporaron las ideas de Beveridge y asumieron la defensa de éstas. Sin embargo, dichas ideas nunca llegaron a im-plantarse en Brasil.
  3. En la esfera económica aplicó una política de gran inversión pública en infraestructura (energía, transportes, comunicaciones, siderurgia, petroquímica, construcción naval, etcétera), promovió la reactivación del sector industrial privado y reactivó la demanda por medio de la habitación popular, la industria de la construcción y de las industrias para el hogar (Buffet, 1993).
  4. El sector privado de hospitales se desarrolló con los recursos de la seguridad social por medio de una subcontratación no controlada suficientemente. La lucratividad permitió una rápida expansión de los servicios médicos privados, pero sin ofrecer mejores servicios a los derechohabientes de la segu-ridad social. Los hospitales privados constituyen tal vez el lobby más poderoso que influye en las instituciones de seguridad social (Faleiros, 1987, p. 163).
  5. Los servicios médicos privados y de instituciones privadas o públicas que no pertenecen a la seguridad social se han inserto en ésta según tres modalidades: i) la de “contrato”, la cual funcionó primero sobre la base de pago por “unidad de servicio” y posteriormente por “procedimiento clínico” o “procedimiento quirúrgico”; ii) la de “convención”, que consiste en un acuerdo ya sea con sindicatos, prefecturas, gobiernos estatales, hospitales universitarios u organizaciones no gubernamentales (ong), y iii) la “medicina de grupo”, dentro de la que una empresa o un grupo de éstas reciben servicios médico-hospitalarios por parte de un grupo médico privado. Esta modalidad cobró un gran auge en los años ochenta, calculándose que en la actualidad sirve a cerca de treinta millones de personas (Banco Mundial, 1991, p. 87).
  6. El snsas se compone de las siguientes entidades: las ya existentes, como el inps, la Legión Brasileña de Asistencia (lba), la Fundación Nacional del Bienestar del Menor (funabem), la entidad de procesamiento de datos (dataprev), y las que se crearon como el Instituto de Administración Financiera de la Seguridad y Asistencia Social (iafsas) y el Instituto Nacional de Atención Médica de la Seguridad Social (inamss). Las atribuciones asignadas son: el inps tiene a su cargo la conce-sión de beneficios a los asegurados, el iafsas se encarga de la actividad financiera del sistema y el inamss aglutina la atención médica prestada por todos los organismos de la previsión social. El sistema se aproxima a la universalización de la seguridad social, desvinculando cada vez más la atención a la salud de la condición de asegurado, aun cuando todavía no se eliminen las cotizaciones.
  7. Se trata de un movimiento que reunió a intelectuales, profe-sionales de la salud, organizaciones y asociaciones, y que tiene como referencia ética a la salud como valor universal, lo que sólo puede ser concretado por medio de la reformu-lación del sistema, para alcanzar la universalidad e igualdad (Vaitsman, 1990, p. 199). Organizaciones como el Centro Brasileño de Estudios de Salud (cebes), creado en 1976, y la revista de este, Salud a Debate, así como la Asociación Brasileña de Salud Colectiva (abrasco) fundada en 1979, contribuyeron al proceso de divulgación, discusión y politización del movimiento sanitario (Mendonca, y Fleury, 1990, p. 284).
  8. El modelo meritocrático-particularista se caracterizó por vincular estrechamente la acción protectora del Estado con el desempeño de los grupos protegidos. Quien contribuye a la riqueza nacional o consigue insertarse en el escenario social legítimo tiene derecho a beneficios diferenciados, se-gún el trabajo, el estatus ocupacional, la capacidad de pre-sión, etcétera. En cambio, la modalidad institucional-re-distributiva se ubica según el modelo social-demócrata de Welfare state (Vianna, 1992, p. 175).
  9. Melo (1993, p. 154), explica el fracaso del alcance de la reforma de la política social de 1988 y de su implantación por el efecto combinado de varios factores. La reforma de la política social estuvo asociada al timing de la convocatoria de la asamblea constituyente, al patrón de reclutamiento de los cuadros técnicos, a la crisis fiscal, al efecto combinado de la acción de clientelas de beneficiarios y presiones universalistas, así como a la fuerza del corporativismo sectorial. La efectividad de las reformas dependió de la intensidad de las disputas interburocráticas, de la complejidad organizacional de las políticas, de los conflictos intergubernamentales y de los diferentes efectos del clientelismo.
  10. En 1910-1911 existían 170 sociedades anónimas importantes, de las cuales 10 se encontraban en el ramo de ferrocarriles, 52 en la banca, 31 en minería, 46 en la industria y la electricidad, 3 en petróleo, 16 en agricultura y 12 en comercio, telégrafos, teléfonos y otras actividades. De estas empre-sas, 130 contaban con capital extranjero, principalmente es-tadunidense (Ceceña, 1978, pp. 51-54).
  11. El gobierno de Obregón (1920-1924) formuló un proyecto de seguro social, incorporado en la Ley del Seguro Obrero, publicada el 9 de diciembre de 1921, según el cual el Estado crearía un impuesto equivalente al 10% del salario percibido por los trabajadores –y a pagar por lo patrones– para financiar indemnizaciones por accidentes de trabajo, jubilaciones por vejez y seguro de vida, sin embargo ni el proyecto ni la legislación pudieron cristalizarse. En el gobierno de Calles (1924-1928) fue elaborada la ley de pensiones civiles de retiro en 1926 para funcionarios y empleados públicos (Cf. Pozas, 1992, pp. 29-30). Las tentativas de legislación más amplias para crear el seguro social se encuentran en Ortiz Rubio en 1932 y en Cárdenas en 1938 (Cf. Fraga y otros, 1983, p. 17).
  12. La fracción xiv de la Constitución de 1917 apuntaba: “Los empresarios serán responsables de los accidentes de trabajo y de las enfermedades profesionales de los trabajadores, sufridas con motivo o en ejercicio de la profesión; por lo tanto, los patrones deberán pagar la indemnización correspondiente, según que haya traído la muerte o simple incapacidad temporal o permanente para trabajar...” . La fracción xxix establecía: “Se considera de utilidad social el establecimiento de cajas de seguros populares, de invalidez, de vida, de cesación involuntaria de trabajo, de accidentes y de otros con fines análogos”.
  13. La modalidad de establecimiento territorial del imss es un reflejo de la expansión de la población asalariada y de su concentración en los grandes centros urbanos del país. En 1940 en el Distrito Federal, Monterrey y Guadalajara la población asalariada sobrepasaba 90% del total de la población asalariada de la entidad federativa correspondiente (Roqueñi, 1987, p. 173).
  14. Durante el proceso de aprobación de la ley del seguro social en el congreso hubo una controversia entre la posición de los trabajadores en favor de la cobertura universal, y la de los empresarios, quienes apoyaban la cobertura gradual, prevaleciendo esta última. Una vez que comenzaron las actividades del imss, hubo protestas y negativas de pago –de algunas organizaciones patronales, de las asociaciones médicas–, y descontento y marchas de ciertas organizaciones obreras; sin embargo, éstas fueron pasajeras, ya que las principales centrales sindicales, como la Confederación de Trabajadores de México (ctm) y la Confederación Revolucionaria de Obreros Mexicanos (crom) habían expresado su apoyo al seguro social (Roqueñi, 1987, pp. 163-186).
  15. Calculado con datos de los censos industriales de 1960 y 1975, por medio de la fórmula: valor agregado por trabajador menos remuneraciones totales por trabajador, sobre las remuneraciones totales por trabajador.
  16. El subsidio otorgado en la primera mitad de los años setenta por parte de las empresas estatales mediante los precios a los otros sectores de la economía fue equivalente a 30% de la inversión privada (Soria, 1983, p. 54). El sacrificio fiscal fue cercano a los 100 mil millones de pesos en 1975, llegando a 22 mil millones en 1980 (López Portillo, quinto informe de gobierno 1981, p. 76).
  17. En el sector I pasó en 1950 de 46.8% de la producción bruta de la economía a 49.9% en 1965 y a 53.1% en 1970, mientras que la producción del sector ii declinó de 53. 2% en 1950 a 50.5% en 1965 y a 46.9% en 1970 (Soria, 1983, pp. 58-59).
  18. Las ramas dominadas por las empresas transnacionales (la industria química, la metálica, la de construcción y reparación de aparatos eléctricos, la de equipo de transporte y vehículos, así como la industria manufacturera diversa), también obtuvieron altas tasas de plusvalía, no obstante, tuvieron un comportamiento variable en cuanto a recepción y transferencia de plusvalía de, y a otros sectores, aunque su tendencia a largo plazo en esa época era a recibir más que a transferir. Las altas tasas de plusvalía en esas industrias se explican por su mayor productividad y la alta concentración de capital, en cambio en las tradicionales se explicaría más por los insumos subsidiados, los bajos salarios, la ausencia de prestaciones a los trabajadores, así como la gran protección contra la competencia internacional.
  19. La política de compresión salarial instrumentada en los años cuarenta se acompañó del control del movimiento huelguístico, con el fin de facilitar la tarea de reducir el nivel de vida de los trabajadores. Entre 1940 y 1945 se alcanzó un alto nivel huelguístico, el cual forma parte de los resabios del periodo populista del cardenismo, siendo controlado mediante el Pacto Obrero-Industrial, firmado por la ctm con la burguesía y el Estado. Entre 1945 y 1955 se institucionalizó el “sindicalismo de control”, se expulsó a las fuerzas democráticas de las centrales obreras y se codificó el corporativismo sindical conocido en México como “charrismo sindical”. Entre 1956 y 1960 se reactivó con gran fuerza el movimiento huelguístico, el cual fue contrarrestado por el charrismo sin-dical y el alto crecimiento económico del periodo llamado “desarrollo estabilizador”, que permitió aumentar salarios reales, prestaciones sociales –en particular el aumento de co-bertura del seguro social (Gutiérrez, 1985, pp. 42-48).
  20. Entre 1944 y 1957 el imss se había establecido, además del Distrito Federal, en 17 entidades federativas, y en 1958 dio un salto espectacular, estableciendo servicios en los quince estados de la República restantes (Fraga y otros, 1983, p. 68). Desde este último año hasta 1976, el imss incrementó ocho veces el número de afiliados y trece veces su presupuesto, a precios constantes de 1970 (Soria, 1988, p. 187).
  21. Esthela Gutiérrez comprueba que los sindicatos de trabajadores que más se movilizaron fueron los que en la etapa de regulación económica de la relación salarial de tipo competitivo alcanzaron salarios más altos y mejor protección social. Los sindicatos que más se movilizaron fueron los ferrocarrileros, los mineros, los petroleros, los electricistas y los maestros, ya que tenían una larga tradición de lucha, y las industrias a las que pertenecían habían desempeñado un importante papel en la economía mexicana. El papel preponderante de estos sindicatos fue derrotado tanto por la acción corporativa como por los ajustes macroeconómicos que estaban orientados a redefinir la formación del salario, sumiéndose el movimiento obrero en un largo letargo hasta los años setenta.
  22. Las reservas técnicas del imss, en lugar de invertirse en valores financieros redituables, se utilizaron en la construcción de infraestructura hospitalaria para poder contender con la rápida expansión de cobertura.
  23. El gasto en salud y seguridad social, como porcentaje de los salarios de los trabajadores, subió de 10.96% en 1970 a 12.3% en 1974, bajando a 11.32% en 1976, pero aun un poco arriba del porcentaje de 1970 (Cf. Soria, 1988, pp. 196-197).
  24. Entre las causas de la crisis se tienen: i) la disfunción del proceso de trabajo y su concomitante relación salarial, que se opusieron al uso productivo de la fuerza de trabajo; ii) la insuficiente inversión en el sector agropecuario que propició costos de alimentación más altos para los trabajadores urbanos, y la baja en las exportaciones del sector disminuyó la disponibilidad de divisas; iii) la debilidad de las industrias productoras de bienes intermedios y de capital contribuyó al aumento de la vulnerabilidad del sector externo, y iv) la decisión del sector privado nacional de disminuir la inversión productiva y de enviar su capital al extranjero entre 1972 y 1987. Las transformaciones estructurales de la economía a partir de los gobiernos neoliberales hacia un régimen de acumulación “secundario exportador”, acabaron por demoler los modos institucionales de la relación salarial y de la relación mercantil que regulaban la acumulación de capital.
  25. El gasto en salud y seguridad social, como porcentaje del salario de los trabajadores, bajó de 11.32% en 1977 a 6.36% en 1981. Para preservar su legitimidad el régimen gubernamental buscó, por una parte, racionalizar el sistema y, por la otra, lanzar programas de extensión de cobertura de atención primaria, dentro de una tónica de reducción del gasto real y de un ritmo más lento en la creación de infraestructura hospitalaria que redujo la calidad de los servicios.
  26. El pago a ultranza del servicio de la deuda externa necesitó de la generación de superávit primarios del presupuesto, y esto a su vez no sólo ocasionó la canalización casi total del crédito al gobierno, sino que incrementó cada vez más la deuda interna. Así, se pasó de un déficit primario del sector público (el déficit financiero menos el servicio total de la deuda pública), de 7.6% del pib en 1982 a un superávit del 4.8% en 1984 (Gutiérrez, 1989). Además, se generaron superávit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, que llegaron en el periodo 1982-1988 a 10 199 millones de dóla-res, por medio de una drástica subvaluación del peso frente al dólar (Guillén, 1990, pp. 78-79).
  27. El arancel promedio se redujo a menos de 10%, y tan sólo 3% de la tarifa de importaciones quedó sujeta a restricciones cuantitativas. Este acelerado proceso de liberlización comercial llevó a la quiebra a miles de empresas medianas y pequeñas, a pesar de que la subvaluación del peso frente al dólar hasta principios de 1988 estableció cierta protección.


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