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México: La política industrial en una economía abierta
Rogelio Huerta Quintanilla
Profesor-investigador de la Facultad de Economía, Universidad Nacional Autónoma de México


Introducción

El propósito de este artículo es volver a reflexionar acerca de un planteamiento estructural que trata de explicar las crisis recurrentes de la balanza de pagos de México.

Al hacer a un lado los factores coyunturales, en ocasiones incluso casuales e irrepetibles, la pregunta que prevalece es por qué, a pesar del desarrollo de la producción industrial y de haber superado las condiciones de una economía rural determinada por la producción primaria, México no ha podido resolver de raíz su vulnerabilidad económica externa. Si se acepta que 1954, 1976, 1982, 1987 y 1994 son años de quebrantamiento del funcionamiento económico del país, también se asocian con las dificultades que ha vivido la economía mexicana para superar la restricción externa hacia el crecimiento y por supuesto hacia la estabilidad. En esos años de crisis dicha restricción se manifestó en todos los casos –junto con otros elementos diversos– a partir de una constante: la devaluación de la moneda mexicana y sus efectos traumáticos en el conjunto de la población. La devaluación ha ido acompañada de otras medidas de política económica que, en conjunto, han buscado superar la inestabilidad financiera e inflacionaria, pero cuyos altos costos han sido pagados por la mayoría de la población de ingresos fijos y nula capacidad de defensa. Así, la devaluación ha pasado a ser una señal de catástrofe y de que se han presentado nuevamente tiempos difíciles.

Esto se ha vivido así, y se seguirá repitiendo, mientras el efecto-precio de la devaluación sea limitado por la rigidez de las elasticidades en el comercio exterior del país. Debido a que el incremento del tipo de cambio actúa escasamente en los precios relativos, es entonces el efecto-ingreso el que corrige el desequilibrio externo conduciendo a la economía a un producto menor, acorde con la capacidad de producción de divisas. Es claro que el conjunto de medidas refuerza el ajuste recesivo de la economía y que el tipo de cambio no actúa solo.

En definitiva, la presencia de un sector manufacturero con incapacidad para generar las divisas que consume, obliga a realizar los ajustes periódicos que se caracterizan por una devaluación inflacionaria y por una recesión con desempleo que desestabilizan la economía y que tienen un gran costo social.

Esta estructura productiva sumamente vulnerable frente al exterior solamente podrá superar estas crisis recurrentes de balanza de pagos cuando se logre resolver el problema de insuficiencia de oferta de divisas para que el sector manufacturero se expanda, y para conseguirlo se requiere una política industrial. En este tenor el sector industrial, y en particular las manufacturas, tiene que dejar de ser un sector consumidor neto de divisas y convertirse en un sector generador neto de dólares. De ahí que la política industrial deba estar orientada por la consecución de este objetivo.

En el presente trabajo se exponen algunos indicadores para elaborar una política industrial que busque solucionar de manera estructural la restricción externa al crecimiento económico de México. En la sección I se realiza una definición de la política industrial en el entorno macroeconómico. En la sección II se establece la diferencia entre eficiencia y competitividad y se realiza la medición correspondiente para el sector manufacturero de México. En la sección III se revisan algunas de las opiniones más importantes respecto al tema de política industrial, y en la sección IV, a modo de sugerencias, se enumeran algunos de los principales criterios que deben ser tomados en cuenta para elaborar y aplicar una política industrial en una economía abierta.

I. Macroeconomía de la política industrial

Impulsar, entre otros instrumentos,1 una política de ajuste estructural basada en la liberalización comercial, como lo ha hecho México, significa reconocer que los recursos económicos están mal asignados y que mediante la competencia internacional es posible lograr una reasignación más eficiente de los mismos. Si el proteccionismo indujo al capital a ubicarse donde no debía y la mano de obra lo siguió en ese camino, la apertura externa presuntamente deberá ayudar a que el capital abandone sectores productivos ineficientes y busque reubicarse en lugares más eficientes y competitivos.

Lo anterior se fundamenta a partir de la teoría tradicional del comercio internacional que postula que al desarrollarse el libre comercio mundial –de acuerdo con las ventajas comparativas y sin distorsiones del mercado–, éste conduce a una mayor eficiencia productiva y por tanto a un mayor beneficio para el país y para el mundo.

Para la industria manufacturera, en particular, se puede suponer que la liberalización comercial bastaría por sí misma para que la relocalización de los recursos se efectuara sin contratiempos, si los precios de mercado fueran los indicadores adecuados para que los inversionistas tomaran las decisiones pertinentes. Sin embargo, las distorsiones o fallas de los mercados desorientan a los empresarios. La competencia internacional no necesariamente logra la especialización productiva en los ámbitos más eficientes debido a las imperfecciones del mercado y a las externalidades. Por esta razón, se requiere de una política estatal que ayude a superar las fallas del mercado.

En resumen, la política industrial en una economía abierta consiste en aprovechar y generar ventajas comparativas. Esto supone reconocer que han desaparecido las fronteras entre el mercado externo y el interno y que la competencia entre los mercados se basa en desarrollar la productividad y la competitividad. En este sentido, la política industrial tiene dos campos de operación: las mejoras en el interior del aparato productivo y el fomento de las ventas y la comercialización. En el primer aspecto, relativo a las mejoras productivas, el país debe definir su política de innovación técnica junto con su política de adquisición y adaptación de tecnologías extranjeras. Esta definición condiciona las políticas educativa y de desarrollo científico-tecnológico.

En este mismo entorno, los incrementos de productividad están vinculados directamente con la disminución de los costos de producción. La reducción de los costos de la mano de obra por medio de la absorción por parte del gobierno de algunas porciones del salario indirecto, así como créditos blandos para el capital de trabajo, son algunas de las modalidades con las que se puede lograr el decremento del costo de producción en el corto plazo.

En el segundo ámbito de operación de la política industrial, la comercialización exige definir políticas de mejoramiento en la infraestructura. Los campos más importantes en este aspecto son la energía, el transporte, las telecomunicaciones, el almacenamiento y los servicios portuarios. A su vez, en lo macroeconómico, la competitividad reclama una política de tipo de cambio y de manejo arancelario que vislumbre, en primer lugar, los renglones de menor productividad que se desee impulsar. Esto quiere decir que se necesita una política de tipo de cambio compensado mediante el manejo arancelario para mantener estable el comercio exterior.

La política industrial en una economía abierta cuenta con los elementos microeconómicos y macroeconómicos anteriormente señalados. En lo macro es conveniente proseguir el debate actual y centrarse en los aspectos que llevan al éxito de la política industrial: la identificación de las ventajas comparativas dinámicas y los medios para conseguir la especialización productiva que requiere el crecimiento de México. Para ello, a continuación se presenta la diferencia entre competitividad y eficiencia.

II. Medición de la competitividad y la eficiencia

Como se ha señalado, la teoría de las ventajas comparativas, en su versión más difundida, postula la liberación del comercio como el mecanismo mediante el cual el mercado puede lograr el ajuste estructural de la manera más eficiente posible.

La política industrial basada en esta concepción postula que el gobierno no debe favorecer a nadie y que lo mejor es tener una política “horizontal” que le asegure a todos los empresarios las mismas oportunidades, sin ningún tipo de discriminación. Según este enfoque, el gobierno no puede realizar una política industrial sectorial o selectiva porque implicaría favorecer a los ganadores, y además ésta no es siempre una elección eficiente, pues sólo puede asegurarse por medio del mercado.

La mayor objeción a este planteamiento es que presupone que los mercados se encuentran en perfecta competencia. Sin embargo, en realidad existen distorsiones en el funcionamiento de los mercados, mismas que llevan a que los precios de mercado –mediante los cuales se establecen las ventajas comparativas– no logren asegurar los resultados esperados, pues para conseguirlos se torna necesaria la intervención estatal.

En este debate respecto a la política industrial se pueden identificar dos posiciones extremas. La primera –que ha sido esbozada anteriormente y en la cual el mercado es el instrumento por antonomasia para asignar eficientemente los recursos– busca conseguir que los recursos se asignen en actividades con mayor contenido tecnológico y en donde la demanda tenga su mayor expansión. Los instrumentos de esta política industrial parten de la idea de que la revolución microeconómica es responsabilidad de los empresarios; por ello, la política se limita a desregular para poder reducir las fallas del mercado, así como a construir un entorno que induzca a las empresas a la modernización. En el contexto de esta política, durante el sexenio salinista, se manejó la figura de la empresa integradora, para que los pequeños y medianos empresarios lograran una nueva organización productiva. A su vez, la política de asesoría y capacitación define la estrategia de industrialización sin intervención directa del Estado.

La segunda posición, en el otro extremo, plantea en cierta medida la añoranza del pasado y el señalamiento de que en México en los recién pasados años no ha existido política industrial, entendida como la planeación que todo gobierno debe de hacer para alcanzar las metas de modernización y competitividad en el sector manufacturero.

El problema que detectan quienes sostienen esta posición, es que el mercado, por sí mismo, presenta distorsiones debido a la existencia de monopolios y oligopolios y, junto con esta estructura de mercado, se presentan a su vez economías y deseconomías externas. Por esta razón el gobierno debe intervenir seleccionando las actividades productivas que la expansión tecnológica y el crecimiento global en cada etapa de la industrialización deban encabezar. Esta selección puede basarse en la magnitud del valor agregado, tal y como la hicieron algunos países asiáticos. De acuerdo con este enfoque, las ramas que aporten más valor agregado deberán ser incentivadas directamente por la política económica.

Sin dejar de reconocer las razones que existen de un extremo y otro de las opiniones, uno de los aspectos que ayuda a avanzar es a partir de la medición de los beneficios y costos sociales de la industrialización. En este sentido, el cálculo de las ventajas comparativas sociales por medio de los precios sombra nos proporciona indicadores para tomar decisiones que benefician a la sociedad. Es decir, este tipo de cálculo permitiría elaborar una política industrial que busque dirigir los costos y beneficios privados hacia la rentabilidad social.

Al introducir los precios sombra para realizar la medición de las ventajas comparativas se asume que las condiciones de eficiencia privada, debido a las distorsiones del mercado, difieren de la eficiencia social. Los precios sombra reflejan la verdadera escasez o bien la abundancia relativa de los recursos productivos y de los bienes y, por lo tanto, la diferencia entre la rentabilidad de mercado y la rentabilidad social. La diferencia entre ambos tipos de precios (privados y sombra) ofrece resultados distintos en la medición de las ventajas comparativas de un país. Las ventajas comparativas privadas expresan la rentabilidad de un mercado distorsionado y las ventajas comparativas sociales manifiestan la eficiencia con la cual produce la sociedad.

Una política industrial basada en las ventajas comparativas sociales significa entonces un trabajo de búsqueda y selección de los sectores en los que el país esté haciendo su mejor esfuerzo en términos de eficiencia social, y detectar las potencialidades en cada rama y en cada establecimiento.2 No basta con la apertura externa para racionalizar la producción, pues las imperfecciones y fallas del mercado no aseguran la asignación eficiente de los recursos de un país.

En este sentido, es necesaria la medición de la competitividad y la eficiencia de los diferentes sectores manufactureros. Medir la competitividad implica conocer en cuáles bienes se puede competir actualmente con ventaja en el mercado mundial y en cuáles mercancías no se tiene esa capacidad de competencia. Medir la eficiencia social de la economía significa tener una idea más precisa de las potencialidades y de la rentabilidad social de la misma tanto en el corto como en el mediano plazos.

CUADRO 1
COMPETIVIDAD DE LA INDUSTRIA MANUFACTURERA EN MEXICO, 1990
(Miles de millones de pesos)

Valor agregado
a precios
internos a

Valor agregado
a precios internos b
(en dólares)

Valor agregado
a precios
mundiales c

Relación
entre columnas
2 y 3

1

2

3

4

11 Carnes y lácteos

5 947

2.095

4.8

.44

12 Preparación de frutas y legumbres

1 247

.44

.89

.49

13 Molienda de trigo

3 333

1.174

2.65

.44

14 Molienda de nixtalmal

6 713

2.365

10.45

.23

15 Beneficio y molienda de café

1 375

.484

.88

.55

16 Azúcar

2 823

.994

1.61

.62

17 Aceites y grasas comestibles

1 157

.408

1.18

.34

18 Alimentos para animales

279

.098

.13

.75

19 Otros productos alimenticios

5 293

1.865

2.61

.71

20 Bebidas alcohólicas

1 992

.702

1.77

.4

21 Cerveza y malta

3 251

1.145

2.75

.42

22 Refrescos y aguas gaseosas

5 265

1.855

2.97

.62

23 Tabaco

1 921

.702

1.77

.4

24 Hilados y tejidos de fibras blancas

3 894

1.372

.99

1.38

25 Hilados y tejidos de fibras duras

405

.143

.27

.53

26 Otras industrias textiles

1 884

.664

1.01

.66

27 Prendas de vestir

5 443

1.163

2.58

.74

28 Cuero y calzado

3 302

10163

2.58

.45

29 Aserraderos. triplay y tableros

1 716

.604

.66

.92

30 Otros productos de madera y corcho

3 465

1.221

1.97

.62

31 Papel y cartón

4 394

1.548

1.61

.96

32 Imprentas y editoriales

5 378

10895

4.63

.41

33 Petroleo y derivados

2 909

1.025

1.24

.83

34 Petroquímica básica

1 482

.522

1.57

.33

35 Química básica

2 860

1.009

1.11

.91

36 Abonos y fertilizantes

565

.199

.31

.64

37 Resinas sintéticas y fibras artificiales

2 673

.942

1.15

.82

38 Productos farmaceuticos

3 974

1.4

5.71

.24

39 Jabones detergentes y cosméticos

3 942

1.389

3.07

.45

40 Otros productos químicos

4 585

1.615

1.16

1.39

41 Productos de hule

2 907

1.024

.96

1.07

42 Artículos de plástico

3 314

1.168

1.49

.78

43 Vidrio y productos de vidrio

2 081

.733

1.29

.57

44 Cemento

2 156

.76

.64

1.19

45 Productos a base de minerales no metálicos

7 041

2.481

3.38

.73

46 Industrias básicas de fierro y acero

7 287

2.567

2.75

.93

47 Industrias basicas de metales no ferrosos

2 358

.831

1.15

.72

48 Muebles metálicos

650

.229

.46

.5

49 Productos metalicos estructurales

1 262

.445

.41

1.08

50 Otros productos matálicos excepto maquinaria

5 679

2.001

3.14

.64

51 Maquinaria y equipo no eléctrico

4 798

1.69

1.9

.89

52 Maquinaria y aparatos eléctricos

2 649

.933

.89

1.05

53 Aparatos eletrodomésticos

762

.268

.27

.99

54 Equipos y aparatos electrónicos

2 283

.804

.93

.86

55 Equipos y aparatos eléctricos

1 684

.593

.86

.69

56 Automóviles

6 799

2.395

4.82

.5

57 Carrocerias. motores y accesorios para automóviles

4 233

1.491

2.11

.71

58 Equipos y material de transporte

919

.324

.32

1.01

59 Otras industrias manufactureras

3 852

1.357

2.96

.46

a Consultoría Internacional Especializada. Matriz insumo-producto de México.
b R = Tipo de cambio promedio de 1990: gatt.
c Fuente: cepna (1994)

CUADRO 2
EFICIENCIA DE LA MANUFACTURA EN MEXICO, 1990

Valor agregado
a precios sombra

Valor agregado
a precios sombra /
Precio social
de divisas

Valor agregado
a precios mundiales

Relación
entre columnas
2 y 3

1

2

3

11 Carnes y lácteos

4 393.19

.804

4.8

.168

12 Preparación de frutas y legumbres

707.91

.13

.89

.146

13 Molienda de trigo

2 227.28

.408

2.65

.154

14 Molienda de nixtalmal

5 978.89

1.095

10.45

.105

15 Beneficio y molienda de café

553.18

.101

.88

.115

16 Azúcar

1 178.47

.216

1.61

.134

17 Aceites y grasas comestibles

771.58

.141

1.18

.119

18 Alimentos para animales

320.16

.059

.13

.454

19 Otros productos alimenticios

2 089.26

.382

2.61

.146

20 Bebidas alcohólicas

846.49

.155

1.77

.088

21 Cerveza y malta

1 546.96

.283

2.75

.103

22 Refrescos y aguas gaseosas

2 081.48

.381

2.97

.128

23 Tabaco

794.98

.146

1.73

.084

24 Hilados y tejidos de fibras blancas

2 092.94

.383

.99

.387

25 Hilados y tejidos de fibras duras

255.20

.047

.27

.174

26 Otras industrias textiles

1 180.06

.216

1.01

.214

27 Prendas de vestir

3 076.53

.563

2.58

.218

28 Cuero y calzado

3 032.77

.555

2.58

.215

29 Aserraderos, triplay y tableros

742.08

.136

.66

.206

30 Otros productos de madera y corcho

1 393.26

.255

1.97

.129

31 Papel y cartón

1 756.80

.322

1.61

.2

32 Imprentas y editoriales

2 895.97

.53

4.63

.114

33 Petroleo y derivados

1 838.77

.337

1.24

.272

34 Petroquímica básica

1 150.51

.211

1.57

.134

35 Química básica

966.45

.177

1.11

.159

36 Abonos y fertilizantes

448.58

.082

.31

.234

37 Resinas sintéticas y fibras artificiales

1 468.59

.269

1.15

.264

38 Productos farmaceuticos

2 780.13

.509

5.71

.89

39 Jabones detergentes y cosméticos

2 053.40

.376

3.07

.122

40 Otros productos químicos

1 604.13

.294

1.16

.253

41 Productos de hule

1 107.60

.203

.96

.211

42 Artículos de plástico

1 333.28

.244

1.49

.164

43 Vidrio y productos de vidrio

854.82

.156

1.29

.121

44 Cemento

648.65

.119

.64

.186

45 Productos a base de minerales no metálicos

2 009.79

.368

3.38

.109

46 Industrias básicas de fierro y acero

3 989.96

.73

2.75

.265

47 Industrias basicas de metales no ferrosos

1 160.81

.212

1.15

.184

48 Muebles metálicos

457.53

.084

.46

.183

49 Productos metalicos estructurales

526.90

.096

.41

.234

50 Otros productos matálicos excepto maquinaria

3 238.29

.593

3.14

.189

51 Maquinaria y equipo no eléctrico

2 439.02

.446

1.9

.235

52 Maquinaria y aparatos eléctricos

1 319.45

.242

.89

.272

53 Aparatos eletrodomésticos

482.24

.088

.27

.326

54 Equipos y aparatos electrónicos

1 389.75

.254

.93

.273

55 Equipos y aparatos eléctricos

1 054.50

.193

.86

.224

56 Automóviles

6 215.10

1.138

4.82

.236

57 Carrocerias, motores y accesorios para automóviles

3 283.84

.601

2.11

.285

58 Equipos y material de transporte

719.22

.132

.32

.412

59 Otras industrias manufactureras

2 311.97

.423

2.96

.143

Fuente: cepna (1994).

En el cuadro 1 se presenta la medida de la competitividad de las 49 ramas manufactureras de México en el año de 1990. En la primera columna se observa el valor agregado bruto a precios internos. Esto incluye las remuneraciones de asalariados, el superávit de explotación y los impuestos indirectos menos los subsidios. Dividido entre el tipo de cambio promedio del mercado de ese año, nos da el valor agregado a precios internos expresado en dólares (columna 2). En la columna 3, el valor agregado a precios mundiales fue tomado del documento “La medición de la ventaja comparativa en el sector manufacturero de México”, elaborada por el Centro de Estudios para un Proyecto Nacional Alternativo (cepna).3

En la última columna del cuadro 1, la relación entre el valor agregado a precios domésticos y el valor agregado a precios mundiales mide la competitividad en el mercado mundial de los bienes manufacturados en México. Si la tasa entre ambos es menor a 1, esto significa que se es competitivo, en tanto que si es mayor a 1 no es posible competir.

Como se puede ver, sólo en seis ramas la producción manufacturera de México no es competitiva en el mercado mundial, y 86% de la industria manufacturera es competitiva mundialmente. Las ramas con mayores posibilidades para competir son: la molienda de nixtamal y de trigo, productos farmacéuticos, petroquímica básica, aceites y grasas comestibles, tabaco, bebidas alcohólicas, imprenta y editoriales, cerveza y malta, carnes y lácteos. Se observa que la mayoría de las industrias con mayor competitividad son industrias tradicionales o bien con ventaja en la dotación de recursos naturales.

Ahora, para apreciar la eficiencia social de la producción o, lo que es lo mismo, las potencialidades de competitividad y de rentabilidad de la economía nacional, se efectúa el mismo ejercicio, pero a precios sombra. El valor agregado a precios sombra se divide entre el precio social de la divisa,4 y el resultado se contrasta con el valor agregado a precios mundiales. En el cuadro 2 el valor agregado a precios sombra aparece en la columna 1.5 En la columna 2 el valor agregado social se divide por el precio social de la divisa, que es el producto que se podría obtener con un dólar más.6

Si comparamos el valor agregado a precios sombra con el valor agregado a precios mundiales (columna 3), todos los resultados son menores a la unidad, lo que significa que toda la producción es eficiente en términos sociales. Esto resulta evidente porque los precios sombra son menores a los precios de mercado, dadas las fuertes distorsiones de mercado; pero si suponemos que la mano de obra ya está subvaluada a los propios salarios de mercado, que el capital fijo ocioso se vende en el mercado mundial (es su costo de oportunidad) y que los costos de los insumos se incrementan 50% –como consecuencia del desperdicio de las máquinas sin usar y que se incorporan a la producción–, los resultados que se obtienen no son tan contundentes respecto a la eficiencia social o a la rentabilidad de la manufactura nacional, aunque no cambian drásticamente (cuadro 3).

En este cuadro se observa, que la rama 18 (alimentos para animales) presenta un indicador negativo, lo cual significa que los insumos son más caros que el valor de lo producido, por lo que convendría cerrar este sector e importar todo del exterior.7 Si se pudiera hacer, la economía mexicana dejaría de perder divisas por ese conducto. Por otra parte, en cuatro ramas el indicador de valores agregados a precio sombra resulta mayor a la unidad, lo que significa que esas ramas no son eficientes en términos sociales en el corto plazo. Estas son: hilados y tejidos de fibras blandas, petróleo y derivados, abonos y fertilizantes y otros productos químicos.

CUADRO 3
EFICIENCIA DE LA MANUFACTURA EN MEXICO, 1990
(Miles de millones de pesos y de dólares)

 

 

Valor agregado
precio sombra a

Valor agregado
precio sombra /
Precio social
de la divisa

Valor agregado
precios mundiales
+ 50% de insumos

Relación
entre columnas
1 y 2

 

1

2

3

11 Carnes y lácteos

4 744.49

.869

1.56

.56

12 Preparación de frutas y legumbres

815.67

.149

.58

.26

13 Molienda de trigo

2 606.54

.477

1.76

.27

14 Molienda de nixtalmal

6 143.71

1.125

7.15

.16

15 Beneficio y molienda de café

628.05

.115

.59

.2

16 Azúcar

1 491.91

.273

1.26

.22

17 Aceites y grasas comestibles

852.63

.156

.81

.19

18 Alimentos para animales

372.91

.068

-.08

-.85

19 Otros productos alimenticios

2 498.45

.457

1.82

.25

20 Bebidas alcohólicas

904.38

.166

1.55

.11

21 Cerveza y malta

1 825.63

.334

2.43

.14

22 Refrescos y aguas gaseosas

2 493.79

.4457

2.52

.18

23 Tabaco

880.90

.161

1.6

.1

24 Hilados y tejidos de fibras blancas

2 674.38

.49

.46

1.06

25 Hilados y tejidos de fibras duras

3180.16

.058

.23

.25

26 Otras industrias textiles

1 342.43

.246

.79

.31

27 Prendas de vestir

3 477.45

.637

1.99

.32

28 Cuero y calzado

3 448.83

.631

2.05

.31

29 Aserraderos, triplay y tableros

874.78

.16

.4

.4

30 Otros productos de madera y corcho

1 557.76

.285

1.65

.17

31 Papel y cartón

2 124.61

.389

.75

.52

32 Imprentas y editoriales

3 263.99

.598

3.85

.16

33 Petroleo y derivados

3 300.89

.604

.08

7.56

34 Petroquímica básica

1 716.79

.314

1.21

.2

35 Química básica

1 412.51

.259

.74

.35

36 Abonos y fertilizantes

570.82

.104

.08

1.31

37 Resinas sintéticas y fibras artificiales

1 856.36

.34

.37

92

38 Productos farmaceuticos

3 387.62

.62

5.49

.11

39 Jabones detergentes y cosméticos

2 332.25

.427

2.16

.2

40 Otros productos químicos

1 959.86

.359

.26

1.38

41 Productos de hule

1 421.31

.26

.56

.46

42 Artículos de plástico

1 642.89

.301

1.1

.7

43 Vidrio y productos de vidrio

1 090.40

.2

1.14

.18

44 Cemento

981.66

.18

.51

.35

45 Productos a base de minerales no metálicos

2 405.86

.44

2.82

.16

46 Industrias básicas de fierro y acero

5 165.53

.946

1.07

.88

47 Industrias basicas de metales no ferrosos

1 312.93

.24

.74

.32

48 Muebles metálicos

515.38

.094

.37

.26

49 Productos metalicos estructurales

622.84

.114

.29

.39

50 Otros productos metálicos excepto maquinaria

3 723.97

.682

2.56

.27

51 Maquinaria y equipo no eléctrico

2 992.09

.248

1.47

.37

52 Maquinaria y aparatos eléctricos

1 596.15

.292

.62

.47

53 Aparatos eletrodomésticos

519.18

.108

.18

.6

54 Equipos y aparatos electrónicos

1 716.77

.314

.68

.46

55 Equipos y aparatos eléctricos

1 333.01

.244

.67

.36

56 Automóviles

6 915.94

1.266

2.61

.48

57 Carrocerias, motores y accesorios para automóviles

3 860.37

.707

1.23

.58

58 Equipos y material de transporte

925.99

.17

.22

.77

59 Otras industrias manufactureras

2 615.35

.479

2.6

.18

a El costo de la mano de obra se incorpora a precios de mercado ciemsa. Matriz insumo-producto de México para 1990.

Asimismo, en el cuadro 3 observamos que las ramas manufactureras socialmente más eficientes están asociadas con la producción tradicional. Entre éstas se encuentran el tabaco; bebidas alcohólicas; cerveza y malta; molienda de nixtamal; imprentas y editoriales; productos a base de minerales no metálicos; otros productos de madera y corcho, y refrescos y aguas gaseosas. Las ramas menos eficientes, que están dadas en términos relativos en el extremo opuesto a las anteriores son: resinas sintéticas y fibras artificiales; industrias básicas de hierro y acero; equipo y material de transporte; aparatos electrodomésticos; carrocerías, motores y accesorios para automóviles; automóviles y maquinaria y aparatos eléctricos.

En suma, cerca de 90% de la producción manufacturera en México presenta una eficiencia social que, de acuerdo con sus diferencias relativas, podría ayudar a orientar la política industrial. Este porcentaje demuestra que, en general, la industria en México es eficiente y, en particular, que algunas ramas de la producción tradicional son las que presentan la mayor productividad social. Esto quiere decir que, si por ejemplo en términos privados la producción de automóviles resulta más competitiva y rentable, en términos sociales algunas ramas tradicionales tienen mayor eficiencia.

Estos resultados que muestran una industria manufacturera con eficiencia y competitividad, conducen a algunas preguntas respecto a la política de industrialización. La gran eficiencia social ¿debe orientar la política industrial para acercar los precios privados a los precios sociales y mejorar la eficiencia privada?8 ¿Se debe aplicar una política que apoye a los sectores menos competitivos para equilibrar la estructura productiva?, o se deben de estimular los sectores más competitivos para especializarse más aceleradamente y ganar mercados en ámbitos más favorables. Estas y otras preguntas pueden surgir al calcular la eficiencia productiva de las manufacturas en México. A continuación se presentan los puntos de vista de los empresarios, académicos y sindicatos sobre lo que debe ser la política industrial en los próximos años.

III. Propuestas de política industrial

1. ¿Qué proponen los empresarios?

Con base en una revisión hemerográfica y documental se elaboraron las siguientes ideas que han manejado los empresarios de México acerca de política industrial en los meses pasados. Tanto la concamin como la canacintra se dieron a la tarea de elaborar sendos documentos para presentar sus propuestas de política industrial para el actual gobierno. La concamin presentó una lista de más de trescientas acciones que el gobierno debe de emprender en el ámbito industrial. A pesar de que dicha Cámara realizó un esfuerzo por diagnosticar respecto a las características del crecimiento industrial, no sirvió, en cambio, para presentar de manera jerarquizada sus iniciativas.

La lista de propuestas pareció más bien un conjunto de donde el gobierno deberá escoger lo que le parezca que mejorará el crecimiento industrial. Ya que su caracterización de un crecimiento industrial dual les permite reconocer dos sectores: uno moderno y competitivo en el extranjero, y otro no moderno y con grandes dificultades para sobrevivir, tal vez las más de trescientas medidas se hubieran podido organizar de acuerdo con estos dos sectores.

Por su parte la canacintra elaboró cerca de cien propuestas, y al parecer para ese organismo todas son prioritarias. Sobresale en el documento presentado, el reconocimiento del gobierno como un elemento indispensable para lograr la modernización industrial, y que la descentralización en el ejercicio de la política industrial permitirá a los empresarios llegar a acuerdos de manera más directa con las autoridades estatales y municipales.

Algo común a los dos documentos es que presentan sus propuestas como si éstas fueran una lista de peticiones al gobierno, y los empresarios no se asumen como corresponsables del desarrollo industrial. No sugieren ningún instrumento o mecanismo que los comprometa frente a la acción gubernamental.

Es pertinente subrayar que en las posturas empresariales no se observa disposición a participar en la dinamización económica del país con responsabilidades propias o tareas empresariales de corto y largo plazos. Se sigue viendo al gobierno como el órgano tutelar con la obligación de acabar con los problemas presentes y con la responsabilidad de facilitar la acumulación, independientemente de lo que hagan los industriales. Vale la pena recordar que en los países orientales de reciente industrialización los compromisos empresariales han sido explícitos y la sanción o el apoyo gubernamental se hicieron válidos en función de su cumplimiento.

Mediante la prensa diaria, la concamin ha hecho declaraciones en las cuales sobresalen algunas de sus propuestas. Los planteamientos más relevantes de esta institución empresarial son tres: en primer lugar, elaborar una política industrial de largo plazo basada en programas de competitividad; en segundo lugar, crear una Comisión de la Industria Nacional para el Diseño y Seguimiento de la Política Industrial, y en tercer lugar efectuar una nueva política fiscal que favorezca la inversión privada. Entre las medidas específicas de esta reforma fiscal podemos mencionar algunas que sobresalen: i) la depreciación fiscal acelerada para las nuevas inversiones; ii) la eliminación del impuesto del 2% sobre los activos, y iii) incentivos fiscales temporales.

La Asociación Nacional de Industriales de Transformación también ha presentado a la opinión pública sus propuestas. Además de algunas ideas generales, como la elaboración de una verdadera política de fomento industrial y la reducción de las regulaciones, para este organismo lo importante es desarrollar una política de investigación científica-tecnológica aplicada al sector productivo.

2. ¿Qué propone el sector académico?

Además de la gran diversidad de propuestas que los académicos han hecho para elaborar una política industrial en México, llama la atención el hecho de que la línea de reflexión al respecto no propone priorizar la apertura de la economía. Parece como si fuera lo mismo una política industrial con gran proteccionismo que otra con una economía abierta. Al no hacer distinción, las recetas se repiten, y van desde apoyos fiscales y financiamientos de todo tipo para el sector, hasta subsidios a las ramas más poderosas en relación con el conjunto de la economía. Sin embargo, José Casar (1993) ha elaborado un punto de vista respecto a lo que debe ser la política industrial en economías abiertas, y en particular en el caso de México.

Después de rexaminar las condiciones macroeconómicas que logran resultados favorables en la política industrial, reconoce que ésta desapareció casi por completo del discurso nacional, aunque no de la práctica gubernamental, como lo atestiguan los programas sectoriales para las industrias automotriz y de equipo de cómputo. Para Casar el objetivo central de la nueva política industrial en condiciones de apertura externa e integración comercial es “encontrar mecanismos para promover la adquisición de ventajas competitivas”.

a) Características de esta nueva política industrial

  1. Una política más horizontal que no discrimine ni apoye de manera abierta a determinados sectores.
  2. Buscar que se reasignen los recursos de los sectores menos competitivos hacia los sectores que cuenten con mayor potencial de competencia.
  3. Más que apoyar una rama en general, la política debe orientarse hacia los segmentos de la cadena donde se presenten los problemas para aumentar la competitividad.
  4. La concertación entre empresarios y gobierno, y entre éstos y los trabajadores “debe ser el mecanismo central en la creación, la evaluación y el seguimiento de la política industrial”.

3. ¿Qué opinan los sindicatos?

Fue poco lo que se pudo conseguir como opinión sindical acerca de la política industrial. Aparte de ideas muy generales y de difícil definición, como la de “democracia industrial”, los sindicatos parecen estar más preocupados por la política laboral y por las próximas reformas relacionadas con este aspecto que respecto a la política industrial en particular. Otro aspecto claro, vinculado con los dos ámbitos, es que, para mejorar las condiciones de vida, se debe aumentar la productividad del trabajo y la calidad de los productos.

IV. La investigación acerca de política industrial en México

Los planteamientos antes expuestos sugieren un programa para avanzar en la política industrial en México y poder precisar puntos importantes. A continuación se establecen algunos criterios para establecer el programa a examinar.

En primer lugar, es imprescindible constituir un organismo que elabore, evalúe y dé seguimiento a la política en materia industrial. El carácter de dicho organismo, su composición, sus funciones y su capacidad de decisión en los componentes de la política industrial, son aspectos que deberán puntualizarse mediante estudios. Obviamente algunos contenidos no podrán definirse si no tenemos claridad respecto a los instrumentos y los objetivos de la estrategia industrializadora.

En segundo lugar, la experiencia revela que es imprescindible dejar atrás los elementos negativos que presentó la política industrial durante el proceso de sustitución de importaciones. En esta línea de investigación, algunas ideas que deben ser superadas se refieren a las que le atribuyen a la industrialización capacidad para resolver todo tipo de problemas. Con la posición de industrializar a toda costa, se propició la participación del Estado mediante apoyos indiscriminados. Se entiende ahora que los apoyos y los subsidios deben ser temporales y deben asimismo estar sujetos a respuestas productivas y de exportación por parte de las empresas. ¿Cómo medir la temporalidad? ¿Cuáles son los límites mínimos aceptables para mantener los respaldos estatales? Estas y otras cuestiones se deberán esclarecer mediante indagaciones específicas.

En tercer lugar, el establecimiento de una política industrial debe vislumbrar dos ámbitos simultáneamente. El largo plazo, que implica fomento a la inversión productiva, y por tanto al desarrollo científico-tecnológico, y el corto plazo, cuya preocupación central es la utilización eficiente de los recursos existentes. En el manejo de algunos instrumentos, la estrategia de largo plazo puede resultar contradictoria con la política reactivadora de la actividad industrial. Por ejemplo, la presencia de grandes capacidades ociosas no concordaría con la ampliación de créditos blandos para incentivar la inversión fija. Esto es parte de lo que un trabajo de investigación tendría que resolver.

Por último, la medición de las ventajas comparativas sociales es un instrumento imprescindible para impulsar la política industrial en una economía abierta. Cuando esta medición se efectúa de manera muy agregada, no se pueden detectar las empresas con diferente productividad. A su vez, el cálculo, de las ventajas comparativas sociales para el mediano y largo plazos, toma en cuenta de manera más realista la potencialidad productiva de un país. La desagregación y el mediano plazo se deben incluir en el estudio de la eficiencia social de la industria.

Estas cuatro líneas de investigación acerca de la política industrial tienen como trasfondo, ya insinuado en la primera línea, la concertación de los organismos implicados. Los programas no son realizables por sí mismos, se requiere de la presencia activa y convencida de los organismos productivos.

Marzo, 1995.

Referencias bibliográficas

NOTAS

  1. Como es conocido, la privatización de la empresa pública y la desregulación de la economía, así como la liberalización financiera son otros instrumentos del ajuste pero, como lo señala el Banco Mundial, la madre de todas las políticas es la liberalización comercial.
  2. Una de las propuestas que se desprenden de este planteamiento, es la de desagregar la estimación de la eficiencia productiva hasta llegar a nivel de establecimientos según los reporta el censo industrial.
  3. Para obtener los precios mundiales se utilizó la protección nominal implícita, que de acuerdo a Adriaan Ten Kate y Fernando de Mateo, “es la diferencia porcentual entre el precio interno de un producto y el precio internacional del mismo”, Revista Comercio Exterior, junio de 1989, página 497.
  4. El precio social de la divisa es la cantidad de valor agregado, en pesos, que se puede obtener con un dólar destinado a la compra de insumos intermedios importados.

    En términos formales: y = q (1-a), donde: y = valor agregado bruto, q = valor bruto de la producción, y a = coeficiente de insumos intermedios por unidad de producción bruta.

    Se supone, además, que: am = MI / q, donde: MI = total de insumos intermedios comprados en un año base, am = requerimientos de insumos intermedios importados por unidad de producto bruto. El precio social de la divisa sería: 1-a / am. Para el caso de México éste resultó ser en 1990 de N$5.46, una vez descontados los costos laborales de incrementar el valor agregado en un dólar.

  5. Este incluye el costo social de la mano de obra directa e indirecta y el costo social del capital de trabajo. Véase cepna (1994).
  6. Véase cepna (1994).
  7. Hay que aclarar que la medición por rama impide detectar las empresas o establecimientos que son más o menos eficientes. Es claro que si en términos promedio los productores ineficientes tienen un peso mayor, la rama en su totalidad tendrá desventajas comparativas, pero pueden existir empresas eficientes en el interior de la rama.
  8. Como se ha señalado, las fallas e imperfecciones del mercado no se superan con la desregulación y la no intervención estatal. Los propios mercados funcionan de manera distorsionada, como para obligarnos a pensar en políticas que disminuyan esta diferencia entre rentabilidad privada y social.


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